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ILO 2020年4月29日公佈「COVID-19 and the world of work . 3rd Edition」

　　針對COVID-19(俗稱武漢肺炎)，國際勞工組織對這波疫情可能對全球工作的影響，繼4月7日提出第二次評估報告後，再次提出評估報告。新版報告涵蓋有關疫情後對全球企業和勞工的影響。 

鎖國對於全球企業和勞工有嚴重的影響

　　COVID-19，第二次世界大戰後全球最大的危害，持續影響大眾健康，對於經濟和勞動市場也帶來前所未見的混亂。自從4月7日出版 COVID-19 和工作：影響和對策第二版後，截至2020年4月22日，全球COVID-19以倍數成長的速度到達了將近260萬人數的感染者。同時，死亡人數更以三倍速度在成長，全球接近18萬的死亡人數。

　　隨著流行病的發展，政府採取許多應對措施。在國際勞工組織第二版監測報告中，在2020年4月1日發現81％的勞工住在一個被建議或要求關閉工作場所的國家。近期，國際勞工組織預測中顯示這個比例下降至68%（仍然顯著），這個下降主要是始於在4月上旬中國解除對工作場所的封鎖。然而，其他地方的情況逐漸惡化，自4月1日以來，又有64個國家採用了「建議或要求關閉的工作場所」政策，其中多數是在非洲、歐洲、中亞和美洲。

　　大約68%的全球勞動力總數中包括81%的雇主和66%的自營作業者，近期住在被建議或要求關閉的工作場所國家（見圖1）。在中低收入國家中幾乎所有雇主和自營作業者都被影響。因為這些經濟體的非正式程度較高，財政手段和政策空間有限，無法滿足此類企業和自營作業者的需求。

　　關閉工作場所對於企業和自營作業者的營運有立即和嚴峻的影響，並且讓他們置身於破產的高風險。即使採取遏止措施，解除企業和自營作業者的生存危機，但鑒於復甦的不確定性和緩慢，他們仍會持續面對挑戰。而對於那些身為全球供應鏈一環的勞工，當其他國家繼續面臨經濟活動的減少，破壞可能沿著上下游的連結而影響整條供應鏈。重新開始的商業需要對成本進行重大的調整，包括確保安全的工作環境等。但除非藉由有效政策來解決，否則這些新要求很可能會對商業活動造成嚴重限制。

2020年上半年，前所未見的工時損失

　　這場危機正導致經濟活動和工時空前減少。與疫情爆發前（2019年第4季度）相比，第1季的估計工時損失為4.5%（假設每週工作48小時，相當於大約1.3億個全職工作的損失）。這些估計存在很大程度的不確定性：第1季的勞動力調查僅適用於某些國家，而其他國家可用的數據不完整或是完全沒有數據可用。

　　2020年第1季的估計，在不同地區所減少的工作活動是不均衡的。在亞太地區，今年第1季的工時與2019年第4季相比下降了6.5％（東亞地區下降11.6％），而其他主要地區的降幅不到2％。這個勞動市場型態與全球各地區的疫情爆發和社區隔離措施的時機緊密相關。2020年第1季度全球工時損失型態，很大程度上是受此期間 COVID-19 在中國的巨大影響所驅動。

　　現在預計第2季工時的減少甚至比最初估計的還要糟糕。根據2020年4月22號的估計，預計第2季的全球工時比疫情爆發前的最後一個季度下降了10.5%，這相等於3.05億個全職工作，也意味著比起國際勞工組織先前預估的1.95億個全職工作數有明顯的增加（原估計工時損失6.7%）。除了可以取得第2季前三個星期的新數據，也可以來了解是哪兩個主要因素促成了重大改變。

第一、在許多國家，嚴格限制措施的擴展和延長，早已對勞動活動造成累積性的影響。

第二、其他國家實施更嚴格的限制措施，包括要求關閉工作場所。

　　從區域角度來看，儘管所有主要區域都在惡化，但新估計指出最大降幅出現在美洲、歐洲和中亞。在美洲，與疫情爆發前相比，第2季工時損失預計下降至12.4%。在歐洲和中亞，則預計下降至11.8%。其他區域的估計數緊隨其後，均高於9.5％。在所有收入群體中，中低收入國家的工時損失率最高，為12.5％，但疫情對於所有收入群體的影響是類似的。2020年第1季，全國近四分之三的工時損失是在東亞地區，因此第2季普遍存在的工時損失與前一季形成鮮明對比。值得注意的是，東亞地區是今年第2季唯一恢復工時的地區。但是，該地區的工時預計仍比2019年第4季相應水平低7.2%。

　　2020年全球失業率最終的增長，很大程度上將取決於世界經濟在下半年的表現，以及當恢復階段開始後，政策措施將如何有效地保留現有工作並刺激勞動力需求。

處於危險之中的企業，辨識 COVID-19 的影響

　　國際勞工組織第二版監測報告中提出「高風險勞工」的估計數，這個是根據當採取防禦措施以遏制病毒擴散後，最容易在經濟產出有嚴重下滑產業中的勞工。根據即時的經濟和金融數據，受到嚴重打擊的產業是住宿和食品服務、製造業、批發和零售貿易以及房地產和商業活動。這次新版本採取相似的方法來辨識處於危險中的企業。除了企業部門的分佈外，該分析也考量就業狀況（雇主和自營作業者），和小型企業中就業的相對比例。

　　大約4,700萬名雇主，在全球受到嚴重打擊，其約佔全球所有雇主的54%。包括製造業、住宿和食品服務、批發和零售貿易以及房地產和商業活動 (表1)。這四個產業另有3.89億的自營作業者參與其中。將雇主或自營作業者放在一起計算，全球約有4.36億個企業在受嚴重打擊的產業展開業務和工作。

　　有超過半數的企業（約2.32億）從事批發和零售貿易。而自營作業者佔該部門所有就業的45%。而微型公司（兩名至九名僱員）佔該部門所有勞工的25% （見表1）。目前，另外還有1.11億個製造業企業，5100萬個住宿和食品服務企業以及4200萬個房地產和其他商業活動。企業面臨著極其困難的商業環境，這對就業機會產生重大影響，這四個部門合起來平均佔國內生產總值的30%以上。

　　自營作業者和微型企業在零售業中佔全球就業的70%，在住宿和食品服務業中占將近60%，這反映這些行業在當前經濟危機中的嚴重脆弱性。儘管全球的小型企業在提供工作機會方面扮演主要角色，尤其是在中低收入的國家。但他們通常缺乏信貸渠道，資產很少，並且不可能受益於一般的財政措施以及受益於當前危機有關的計畫。如同在全球金融危機後所見證，發達經濟體的小企業數量上預計減少，因為在 COVID-19 大流行後，大量的企業倒閉。除此之外，由於恢復可能很慢，因此需要花費大量時間來恢復投資和執行業務。

非正式經濟中，勞工和企業是最脆弱

　　如同國際勞工組織第二版監測報告中所指出，全世界有超過 20 億人在非正式經濟中從事缺乏基本保護（包括社會保護涵蓋面）的工作。他們經常無法獲得醫療服務，並且在生病或隔離的情況下也無法獲得收入替代。他們中的多數人不可能在家遠端工作。待在家意味著失去工作，沒有工資，他們沒有辦法生存。

　　截至2020年4月22日，近11億非正式經濟勞工在完全封鎖的國家生活和工作，另有3.04億在部分封鎖的國家生活和工作（表A2）。這些勞工占了非正式就業的67%。

　　考慮到部門風險的其他影響，如就業狀況，企業規模和不同層級的鎖國措施（全部、部分和薄弱措施），導致COVID-19對非正式經濟工作者的影響比估計更高。這個估計表明，將有近16億非正式經濟工作者，占全球非正式就業的76%，受到封鎖措施和/或受嚴重影響的部門工作（圖3)。將近全部的工作者（超過95%）都在少於10名勞工的單位工作（表A3）。在受危機嚴重影響的非正式經濟工作者中，高風險部門的婦女人數過多：42%的女工在這些部門工作，而男性為32%。（圖2）

　　在非正式經濟工作者的收入損失可能會很大。國際勞工組織的估計顯示，在危機的第一個月，全球非正式勞工的收入預計將下降60%，中高收入國家為28％，中低收入國家為82％，而高收入國家為76%（表2）。高收入國家的高額數字反映出一個事實：組織包括非正式性很高且已採取全面封鎖政策的大型經濟體。中高收入國家的數字較低，主要是因為該類別包括採取全部或部分封鎖措施的國家較少。按區域劃分，非洲和拉丁美洲的預期下降幅度最大，為81%。

　　隨著勞工間收入不平等的進一步加劇，將有更大比例的非正式經濟工作者會被拋在後面。假設情況沒有任何其他可替代的收入來源，收入損失將導致非正式勞動者的相對貧困率上升（定義為月收入低於人口中位數收入50%的勞工比例），非正式勞工和他們的家庭在全球範圍內增長了近34個百分點；在中高收入國家超過21個百分點；高收入國家約有52個百分點；在低收入國家為56個百分點（圖4）

政策回應：保護企業和就業

　　在國際勞工組織政策框架的所有支柱中，需要前所未有的規模為全世界的企業和勞工提供即時支持。（圖5）

　　本版國際勞工組織監測報告強調了採取政策行動來保護企業，特別是小型企業和勞工的緊迫性，特別是在非正式經濟中開展業務和工作時。在國際勞工組織政策框架的指導下，需要製定有效的政策措施，並特別注意以下問題。

　　對企業和工作的支持需要針對最弱勢群體，以減輕禁閉期的經濟和社會後果。鑑於小企業和勞工在非正式經濟中的脆弱性，各國政府應探索財務措施的所有選擇，為支持公司及其勞工並提供適當社會保護。如上所示，大量的自營作業者，微型和小型企業以及非正式經濟中的人極易受到發展中國家流行病的影響。

　　關於刺激方案的國際協調對於使全球復甦更加有效和可持續至關重要。按照聯合國秘書長的要求，國際社會可以發揮決定性作用，藉由通過提供流動性和金融援助，以及減免或推遲償還外債來在支持財政空間非常有限的國家。二十國集團 (G20) 對於低收入國家有時間限制的多邊和雙邊債務還本付息的支持是正確方向的重要一步，而國際貨幣基金組織 (IMF) 和世界銀行敦促潛在的債務減免。

　　有效的回應需要速度和靈活性。在 COVID-19 危機的不同階段，基於特定國家的情況（企業組成的結構，非正式程度等）採取迅速的政策行動都是重要的：遏制措施、減少經濟活動，並在當大流行已得到控制和恢復時重新刺激。政策和計劃應來自與社會夥伴的協商並保持靈活性，並進行監測以保持、調整和逐步淘汰干預措施。

　　政府需要繼續加快對企業和勞工的幫助。各國政府應優先考慮簡化和加快獲得失業救濟的程序，向自營作業者提供支持，並使公司（尤其是小型和非正式公司）更容易獲得信貸和貸款擔保。盡可能使用現有但簡化的管理渠道，例如銀行關係或現有的社會保障計劃，以提供快速，有效的支持資金使用方式。

　　政策必須集中於為企業和勞工提供收入支持以維持經濟活動，特別關注那些面臨更大倒閉風險的企業、自僱者以及更有可能陷入長期失業或就業不足的勞工。像是實行臨時免稅或重新安排稅收及其他付款方式，以維持生計和防止破產。應該考慮給予公司臨時性補貼以支付勞動成本，並以優惠條件擴展信貸額度和貸款擔保，以支持就業。短期工作安排正在幫助較發達的經濟體應對迄今為止的勞動力需求下降，因為這可以使企業更輕鬆地維持僱傭關係並防止大規模裁員。

　　需要採取直接應對措施，藉由通過直接財政支持和貸款擔保的綜合措施來支持小型企業，以避免使背負過多債務（但以保留勞工為條件）的公司陷入困境。因此，準備好辨識和擴展財務資源對於應對信貸額度的高需求至關重要。對於小企業而言，小額信貸和半正式金融機構可以成為接觸非正式經濟中的企業和自營作業者的有效手段。

　　在非正式經濟中，提供勞工收入支持和經營企業非常重要，這是為了防止他們陷入更深的貧困中。由於沒有時間規劃新方案，應優先考慮成功的計劃並擴大其規模，例如現金補貼，兒童補貼以及用於庇護所和糧食救濟的計劃。在許多情況下，可能需要較長時間來移轉有條件和無條件現金。對貧困勞工和家庭的收入支持對公司來說非常重要，尤其是生產消費品的公司。

　　在重新活化階段，政策應針對遏制措施和退出策略的狀態提供即時的資訊。退出遏制應利用社會對話的優勢，來確保保障措施使工作場所重新開放，同時保障勞工和消費者的安全。許多部門將要求政府協調對公司基本投入的分配，並提供支持給重新規劃生產的衛生部門以及基本產品和服務。

　　需要長期的大量公共投資來增加就業並吸引私人投資。各國政府可以藉由如就業密集型公共投資，對小企業有優惠的政府採購以及稅收優惠政策，以刺激大型企業的本地採購來加速經濟增長並促進就業。為改善物質和社會基礎設施而進行的投資可以改善公司的供應渠道，並提供新的市場機會，包括減輕和適應氣候變化的機會。

　　豐富的工作復甦將為包容和可持續增長奠定基礎。如上所述，流行病的影響可能是不均衡的，大大增加了現有的脆弱性和不平等現象。在恢復階段，應更加留意加強就業政策以支持企業和勞工，以及強大的勞動力市場機構，和包括護理政策和基礎設施在內的全面且資源豐富的社會保護體系，這些體系在危機發生時自動以包容性方式發揮作用。

　　國際勞工標準必須成為該過程所有步驟中干預措施的指導框架。關於從非正式經濟向正式經濟轉型的第204號建議書和關於促進和平與復原力的就業和尊嚴勞動的第205號建議書與小型企業和非正式經濟特別相關。這些標準已在全球範圍內以三方方式獲得批准，因此提供了基於共識的解決方案。

本篇由本會2020年暑期實習生陳昕翻譯

圖片來源：Kandukuru Nagarjun

ILO於3月18日提出COVID-19 和工作：影響和對策(第一版)，台灣勞工陣線編譯

ILO於4月07日提出COVID-19 和工作：影響和對策(第二版)，台灣勞工陣線編譯