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ILO 2020年3月18日公佈「COVID-19 and the world of work . 1st Edition」

　　針對COVID-19(俗稱武漢肺炎)，國際勞工組織對這波疫情可能對全球工作的影響，提出初步評估報告。同時提出「保護工作場所的工人」、「刺激經濟和工作力需求」與「支援就業和收入」等政策，企圖減少這些影響並期望快速且有效的恢復。

1.當前情況：為什麼勞動力市場很重要？

　　COVID-19的全球大流行，幾乎所有國家都已經出現嚴重感染和死亡案例，並預估將持續擴大疫情，不只是疾病，危機已經轉變為經濟和勞動力市場衝擊，不僅影響到供應（貨物和服務的生產），而且影響到需求（消費和投資）。最初在亞洲，生產中斷現已蔓延到全球供應鏈，所有企業無論規模大小都面臨著嚴峻的挑戰，尤其是航空、旅遊和酒店業等，確實已出現所得減損、破產和特定部門失業的實際威脅，許多中小企業維持業務運營也將陷入困境。然而，在旅行禁令、邊境封鎖和檢疫措施之後，許多勞工不能前往他的工作地點和移動，這對收入產生連鎖反應，尤其是對非正規和臨時工作的受僱者。許多經濟體的消費者無法或不願意購買商品和服務。鑒於目前的不確定性所造成的恐慌，企業也可能會推遲投資、購買商品和雇用勞工。

　　經濟前景、就業機會和勞動條件正在迅速惡化。雖然各項最新的預測差異很大，且在很大程度上低估了形勢，但這些推估的預測2020年上半年疫情對全球經濟有重大負面影響，全球經濟衰退的跡象越來越大。然而，面對疫情的快速蔓延，無論是國內或國際的層次，都需要透過一個強而有力的機制，即時和迅速協調出因應對策，以避免COVID-19對勞工及其家庭的健康直接造成衝擊，同時減輕其對全球經濟的影響，其中，當務之急是降低勞工及其家人的感染風險，並保護因感染或經濟活動減少而面臨所得減損的社會衝擊，尤其是針對低所得者，刺激經濟以維持就業和所得的相關措施就顯得格外重要。

　　此外，還需要進行更深入的體制和政策改革，以加強「需求導向」的復甦，並通過強有力的普遍社會保護制度作為社會復原的基礎能量，這些制度在危機時能夠自動成為經濟和社會的穩定器，而這也將有助於人民重建對政府的信任。而透過政府、工會和雇主團體三方的社會對話機制，尋求穩定的共同解決方案，將有助於社會更能克服疫情的影響。因為，這次因疫情蔓延導致的大衰退和其他危機顯示，只有通過大規模、協調和果斷的政策措施，我們才能防止各項惡性循環的風險。

 2.影響：COVID-19將如何影響就業？

　　根據各國的局勢顯示，COVID-19將對勞動力市場產生深遠的影響。除了影響勞工及其家屬的健康之外，病毒蔓延和隨後的經濟衝擊將在三個關鍵層面影響就業，其中包括：一、勞動位置或就業機會（失業和不充份就業）；二、勞動條件（例如工資和所能獲得的社會保護），以及三、對特定就業脆弱族群的更不利影響。

對全球失業和不充足就業的影響

　　國際勞工組織的初步估計顯示，在病毒發生後，失業和不充份就業的情況將大幅上升。根據國際勞工組織一份針對COVID-19疫情衝擊全球經濟成長的各種模擬情境預測，（見附件一），在衝擊最小的情境中，全球失業人數將增加530萬人，衝擊最大時將增到2,470萬人；相較下，2008年金融危機使全球2,200萬人失業。國際勞工組織也說：「然而，如果我們看到如同2008-2009年金融危機的國際協調政策因應措施，（疫情）對全球失業的衝擊將顯著降低。」該機構也呼籲採取緊急、大規模及協調一致的措施，來保護勞工、刺激經濟，並支撐就業和所得。

圖1：全球增長放緩對失業的影響基於三種情況，世界和收入群體（百萬）

注：該圖為根據McKibbin和Fernando（2020）模擬的三種GDP增長情景估算的失業影響。誤差範圍代表了失業預測模型帶來的不確定性範圍，但採用了GDP增長情景。

　　不充份就業的情形預計也將大幅增加。就如前幾次經濟危機的例證，對勞動力需求的衝擊很可能轉化為工資和工時等勞動條件的嚴重惡化。雖然自僱者（或自營作者）通常不會在經濟衰退有明顯的反應，但他們通常成為在勞工生存或維持收入的壓力之下的一種選擇，因此，「非正規的就業」往往在危機期間都會明顯增加。然而，各國基於防疫採取對人和貨物流動的限制，可能會限制勞工轉化成非正式經濟部門的選擇，進而影響生活。

　　明顯的，經濟活動減少和限制人們行動正嚴重影響製造業和服務業。根據最新數據顯示， 2020年的前兩個月，中國工業的總附加價值下降了13.5％。全球和區域供應鏈已經中斷，服務業、旅遊業、旅遊業和零售業尤其脆弱。世界貿易和旅遊理事會的初步評估預測， 2020年國際入境人數將下降25%，這將使數百萬個就業機會面臨風險。

對勞動收入和工作貧困的影響

　　由於檢疫措施和經濟活動下降，勞動力供應正在減少。目前，初步估計（截至2020年3月10日）顯示，受感染工人已經損失了總額近30,000個工作月，因此收入損失（不受保護勞工）。就業影響意味著勞工的收入損失相當很大，勞動收入的總體損失預計在8,600億至3兆440億美元之間。然而，勞動收入的減損將轉化為對貨物和服務消費的下降，這不利於企業的永續性和確保經濟有復原力。

表1：2020年勞動收入估計下降，極端和中等工作貧困增加

注：工作貧困估計數涉及138個低收入和中等收入國家的絕對貧困門檻（購買力平價低於3.20美元）。這一分析排除了對高收入國家工作貧困的潛在影響。

　　工作貧窮也可能顯著增加。經濟活動下降對收入造成的壓力將對工作貧窮者的生活遭受更嚴重的打擊。上述對病毒肆虐下失業率的估計顯示，全世界的工作貧困人口比最初估計的多了880萬人（即2020年總體貧窮人口減少了520萬人，而COVID-19之前的估計數量減少了1400萬人 ）。若以疫情中高度嚴重的情形預估，工作貧窮人口則將比COVID-19之前的2020年估計之前增加2010萬至3500萬。

在疫情大流行中，誰特別脆弱？

　　流行病和經濟危機會對某些人口產生不成比例的影響，這可能引發日益惡化的不平等。根據過去的經驗和COVID-19關於重大流行病的統計，我們可以確定幾個群組：

• 那些基本健康狀況不佳和老年人最有可能出現嚴重的健康問題。 
• 正如全球金融危機期間的情形，已經面臨失業率上升和不充份就業的年輕人更容易受到勞動力需求下降的影響，中高齡勞工也可能成為經濟脆弱者。在中東呼吸綜合症（MERS）爆發後，發現中高齡勞工更有可能經歷失業和不充份就業的衝擊，以及因工作時間減少的所得減損影響。
• 女性勞工往往受僱於受影響較大的部門（如服務業）或處於流行病防疫第一線的職業（如護士）中所占比例過高。根據國際勞工組織估計，全世界58.6%的就業女性在服務部門工作，而男子為45.4%。女性獲得社會保護的機會也較少，而在關閉學校或照顧服務的情況下，婦女又往往必須承擔不成比例的照顧負擔（國際勞工組織，2018年）。
• 未受保護的勞動者，包括自營職業者、臨時工和零工經濟的勞工，由於無法獲得勞動法帶薪假或病假，而且往往又被排除在傳統社會保護機制的保障而受到所得減損的影響更大。
• 此外，移住勞工特別容易受到COVID-19危機的影響，這將限制他們進入目的地國工作地點和回到母國或家庭的能力。

3.回應：哪些關鍵政策將減輕COVID-19對勞動的影響？

　　在疫情危機時期，國際勞工組織仍然將《國際勞工標準》中「尊嚴勞動」，作為實現持續和公平的復甦因應政策的堅實基礎。由政府，勞工和雇主組織代表三方共協商，在這個標準之下提供了以人為本的成長和發展，包括提出既刺激需求又可以保護勞工和企業的政策槓桿策略。

　　因應的政策措施應側重于兩個直接目標：職業安全衛生保護措施和針對需求和供應面的經濟支援。

• 首先，應保護勞工和雇主及其家屬免受COVID-19的健康風險。應在工作場所和跨社區的保護措施，而這需要大規模的公共支援和投資。
• 第二，及時、大規模、協調性地開展政策介入，提供勞工就業和所得上的支持以刺激經濟和勞動力需求。這些措施不僅使企業和勞工免受失業和收入損失的影響，而且還有助於預防對供應鏈衝擊（例如勞動生產力損失）和需求衝擊（例如抑制工人及其家庭的消費），所可能導致長期的經濟衰退。

　　必須在所有政策領域採取積極、大規模和綜合的措施，以產生強大而持持的影響。 由於危機在迅速發展，因此，密切監控所有措施的直接和間接影響，以確保政策對策能夠與時俱進非常重要。透過信任和對話重建信心，特別是在社會緊張局勢加劇和對所以機構缺乏信任的時候，對社會對話機制的應得到更多尊重，以茲作為雇主和勞工對政府相關措施和承諾奠定了堅實的基礎。此外，企業內部的協商和對話也非常重要。

表2.政策框架：基於國際勞工標準的打擊Covid-19三大支柱

保護工作場所的勞工

然而，根據世界衛生組織的建議和指導，政府應透過勞資合作，保護勞工免於受到冠狀病毒的直接影響。其中，主要策略包括：

• 改進職業安全健康措施，包括社會距離、提供防護設備（特別是針對衛生和相關工人、志願者和其他與人有長期接觸的人），並通過雇主與勞工及其代表之間的社會對話，透過促進職業安全健康的組織和程序宣導安全意識；
• 鼓勵適當的靈活工作安排，如遠端工作;
• 防止與COVID-19有關的歧視和排擠（除）;
• 加強所有人，包括沒有保險的勞工及其家屬普遍獲得集體資助的保健服務;
• 擴大獲得集體資助的帶薪病假、疾病津貼和育兒假的機會，以確保生病、隔離或照顧兒童、老人或其他家庭成員的人的收入保障。

通過經濟和就業政策刺激經濟和勞動力需求，以穩定經濟活動。

• 積極的財政政策，特別是社會保護措施，包括有針對性的移轉性付和自動穩定措施，例如失業救濟。以及針對低收入的微薄工作者，微型、小型和中小型企業提供更多的公共投資和稅收減免;
• 寬鬆貨幣政策（降息、放鬆準備金、定向流動性準備targeted liquidity provisions）;
• 針對特定企業提供必要的貸款和財政支援，特別是中小企業，確保這些企業有能有建立抵禦COVID-19的基本衛生設備，以讓這些企業繼續提供有尊嚴的就業機會。

保護受到間接影響（例如工廠倒閉、供應鏈中斷、旅行禁令、取消公共活動等）對企業和勞工造成的不利影響，確保企業和勞工的就業和收入保障。

• 通過現有計劃向勞工，包括非正規、臨時、季節性和移工以及自營職業者提供特別付款的社會保護（例如，通過獲得失業救濟金、社會援助和公共就業方案）;
• 就業保留計畫（Employment retention schemes），包括短期工作安排/部分失業福利和其他有期限的企業支助，如工資補貼[臨時削減工資稅/免除社會保障繳款]、提供帶薪假和擴大勞工現有應享待遇，以及培訓假、補助金和相關計畫；
• 有期限的財政/稅收減免和收入平穩措施，以支援業務的連續性，特別是中小企業和自營職業者（例如補貼、信貸調解/再融資，以克服流動性限制）。

4.國家的行動：各國對此作出了如何反應？

　　各國已經做出了回應。在COVID-19疫情的最初階段，一些國家採取了果斷措施，以遏制該疾病的蔓延，同時改善其對經濟和勞動市場的有害影響，包括保護工作場所的勞工、刺激經濟和勞動力需求，以支持就業和收入（表3）。

表3：為應對COVID-19而採取的措施的選定實例

　　儘管這些措施無疑將有助於遏制大流行，應對大流行，並為逐步復甦鋪平道路，但顯然還有許多工作要做。 過去的危機和各國的經驗在當前的COVID-19危機中反應得太遲了，這表明備災和及早採取行動至關重要。

附件一：估計COVID-19對工作的影響

　　根據對COVID-19對經濟增長（GDP）影響的現有分析，可以透過一些情境，預估這波病毒對就業的影響。國際勞工組織對勞動力市場影響建模所使用的經濟估計數來自McKibbin和Fernando（2020），他們在全球混合DSGE/CGE模型中實施了一系列供求衝擊，並假定在這一年中，所有國家都將遭受這一大流行病的影響。使用這三種情況會產生三組失業估計值：

• GDP增長下降約2%的"低"情境：全球失業人數將增加530萬，不確定性為350萬至700萬。
• 國內生產總值增長下降4%的"中"情境：全球失業人數將增加1,300萬（高收入國家為740萬人），不確定770萬至1,830萬。
• COVID-19具有嚴重破壞性影響的"高"情境，將國內生產總值增長減少約8%：全球失業率將增加2,470萬，不確定性在1,300萬至3,600萬之間。

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  附件二：過去的教訓：與這場危機有關的一些關鍵學習

　　這波流行病在許多方面是獨一無二的，但我們仍然可以從以前的經濟危機（如全球金融危機）以及流行病（如禽流感和豬流感、非典、中東呼吸綜合征、埃博拉病毒病-EVD）中吸取教訓，這些流行病突出了就業、社會保護以及緩解和恢復政策中的社會對話。

　　準確、一致、及時和透明的資訊不僅對防治此一流行病非常重要，而且對減少不確定性和增強包括工作場所在內的各級經濟和社會各級的信心也很重要。信心的下降或缺乏信心會影響消費支出和企業投資，導致經濟放緩，阻礙經濟復甦。

　　工作場所是有效傳播關於職業安全和健康資訊、交流和宣傳的重要場域，包括減少傳染病傳播的預防和保護措施。這反過來又有助於減少這些疾病的社會和經濟影響，包括保護就業，特別是在受影響最嚴重的部門。勞工和雇主可以共同努力，宣導預防，提高其成員的認識並提升能力，按照相關的國際勞工標準實施工作場所一級的職業安全和衛生作為。

　　面對這次的危機，採取大型干預措施應更甚於零碎的辦法，才能發揮作用，特別是當擁有最大資源（例如積極的財政政策）和創新的政策解決辦法（例如針對目標群體的各類現金轉移方案），這對於維持受影響人口的生活水準和刺激需求導向型復蘇非常重要。受打擊最嚴重的特定勞動力階層需要特別注意。 正如在大蕭條期間所見證的那樣，青年和55歲以上的人通常需要更多的支持才能恢復其就業狀況。如在伊波拉病毒危機中學習到的經驗，在某個緊急公共衛生情況下，某些群體將特別脆弱（例如，衛生工作者以及女性，由於其護理作用）。

　　注重就業，包括自營職業，是促進恢復進程的根本。過去對衛生緊急情況和自然災害的反應顯示，對於醫療保健、水、環境衛生和個人衛生等基礎設施和服務的大量就業投資，是立即在危機中創造就業機會的重要且關鍵手段。支援技能發展和創業的政策也有助於緩解了失業的影響。

　　社會保護制度和社會服務公共基礎設施提高了社會復原力，使社會能夠立即應對緊急情況，並減輕危機的未來可能影響。有效而高效的社會保障體係是經濟社會的強大經濟和社會穩定器，尤其是在危機來臨之前就已經建立起來的社會保障體系。在危機時期，社會保護支持總需求的作用已得到廣泛認可。而部分西非地區的埃博拉疫情顯示，由於流行病暴發而缺乏社會保護措施，除了加劇了貧困，失業和非正規性導致了脆弱性更大的惡性循環。

　　各級政府的準備將有助於減輕疫情影響和提高抵禦能力很重要，而保障就業、企業和生計非常重要。利用以往處理流行病疫情的經驗，實踐證明，業務連續性計劃可以幫助您駕馭不確定的未來，並通過識別和管理風險來促進業務的可持續性；;瞭解業務優先順序、關鍵產品和服務;制定應對計畫;並採取行動，儘量減少干擾，確保工作場所和工人得到保護和準備。

　　各國政府和社會夥伴之間的建設性和持續的社會對話，在企業、部門和宏觀經濟各級制定有效對策方面發揮著關鍵作用，歷史經濟危機就證明了這一點。各國政府既不能解決危機的原因和後果，也不能通過單方面行動確保社會穩定和恢復。社會對話是平衡危機管理和加速復甦不可替代的工具，也是變革方面的重要治理工具。確認的溝通管道和與政府的持續對話是使工人和雇主組織能夠以可持續的方式管理企業重組和保住工作的關鍵。

圖片來源：Peter Parks/法新社(AFP)

ILO於4月7日再次提出COVID-19 和工作：影響和對策 (第二版)，台灣勞工陣線編譯