文/張烽益(台灣勞動與社會政策研究協會執行長)

　　外來勞動力的引進，是政治打造出來的市場。以台灣而言，台灣是一四面環海的島國，在高度人口流動管制之下，任何外國人移入的數量與模式，都必定是政治力與經濟力的展現，也就是國家與企業與聯手形塑出來的。農業外勞的引進自然免不了此一模式，也是藉由政治權力關係的交換，使各利益團體競相投入，並在國家政治交易的黑幕下，打造出來的新興勞動力市場。

　　國家為方便雇主壟斷勞動力，防止外勞勞動力流動，打造了「單一企業雇主專屬」的獨佔外勞模式，搭配期限不斷延長到最高十二年，這144個月薪資約三百萬台幣的期待利益，就成了仲介業者在東南亞當地兜售的商品籌碼。由於台灣聘雇外勞，採取台灣企業職缺確認，再於東南亞找人填補的方式，外勞在當地搭上飛機來台灣之前，就已經被台灣企業雇主所壟斷專屬，而不是外勞來台灣後，在勞動力市場上自由尋找雇主。（延伸：奴役之島！壟斷外勞與吃人的體制，還要繼續嗎？）

勞力仲介的商業利潤正式誕生

　　這股「外勞商機」的龐大力量，自然會在輸出國與輸入國的政商裙帶關係運作之下，持續攻城掠地，擴大戰果，而農業外勞就是一個擁有潛在商機的新興市場。這幾年工商團體也喊出需要引進服務業外勞八千人的口號，但似乎因正當性不足，沒太多人理會。而農業外勞可不同，農村人口老化，將影響農產品生產，民以食為天，每個人都要吃飯，這還得了，人民餓肚子是會革命的，這可不能開玩笑，因此，農業外勞的引進，就成了可高度預期的人力市場。

　　「單一企業雇主專屬」的獨佔外勞模式，必須搭配「封閉性單一」生產場域，例如工廠、居家、漁船等便於企業與國家監督管理的場域，一旦外勞脫離，就是「非法」，並以國家公權力逮捕遣返。如此一來，外勞來台前因借貸而抵押的房屋土地便無力償還。這個緊箍咒，才是國家為維護企業利益、確保得以獨佔外勞最有效的嚇阻手段。

　　反觀農業生產，是在開放且無明確邊界的農村，而且，大多屬於間歇性生產，上述的「單一企業雇主專屬」的獨佔外勞模式，要如何鑲嵌到農業生產上，具體落實監督每個農業外勞都乖乖地在申請的單一雇主所提供的職位之下工作？且在台灣的普遍小農生產經濟之下，有哪個農業生產者能夠保證每個月支付外勞基本工資持續三年？

　　農業生產型態多元，到底是哪種農業生產缺工？缺哪種工？為何會缺工？這必須加以細究。而不是用農村缺工，農青人都不做，那就引進外勞，這種連想都不想的膝蓋式反射動作。

開放農業外勞之前，看看農村的現況

　　農業與工業生產，最大的不同，就是土地是核心中的核心。國家可蓋科學園區，租給企業生產，不過，農業必須高度依賴孕育萬物之母的土地，從農地上產出稻米、水果、蔬菜、雜糧與水產等農產品。由於台灣戰後耕者有其田、三七五減租政策，再加上經歷兩三代的繼承切割，形塑出小農體制——農民擁有的土地面積都很小，且大都自有自產。

　　這些自有農地者，大多年事已高，且由於目前農民身分的認定、老農津貼、農保等福利，與農地綑綁在一起，造成自有農地擁有者年事已高，除非經由非常信任的人情關係以口頭出租農地，否則都是都是以「電話耕田」，也就是商請代耕業者，從整地、翻土、插秧、除草、收割，不同階段由不同業者，以電話安排時段。

政府難道要引進農業外勞，給這些代耕業者使用嗎？

　　至於高度季節性的水果生產者，種植面積不大，大多種植單一種類水果，僅有在採收、套袋等期間，需要間歇性的高密度勞力，類似的茶葉生產，同樣於採收的短暫期間，需要大量人力。然而，這樣的農業勞動特質不足以支撐前述「單一企業雇主專屬」的獨佔外勞模式，支付外勞全年全職薪資。

　　能夠支撐前述「單一企業雇主專屬」的獨佔外勞模式，就是在2016年底，由「非公司」登記的屠宰業者所雇用的三百名外勞（公司登記之屠宰業早就已經核准使用外勞），而本來被允許得以引進外勞的「類工業化」生產的酪農業者，則被農委會政策緊急煞車，臨時叫停。

　　根據官方統計，台灣農業人力有85%是不支薪的家庭成員、主要經營者平均年齡62歲。大量擁有土地的高齡在地農民，其下一代回鄉意願非常低，而對農業發展有新想像，成長於都市的「新農世代」，則進不去農村，找不到農地耕作，因農民福利與農地綑綁在一起，多不願出租農地，形成了「在地不回鄉，外地進無門」的矛盾現象。而「新農世代」，會投入農業，當然是要進行友善耕作，進而掌握生產、銷售、品牌建立的一貫作業，如此也才有利基可言，台灣農業也才可能有新面貌。難道，這些對農村懷抱理想的新農世代，是要受僱於代耕業者打工，從事單調重複性的工作嗎？當然不是，這個自有農地、自我耕作種植、自我銷售的生產領域，更不可能、也不應該依賴引進農業外勞來填補。

　　退一萬步想，要吸引「非在地年輕勞動力」投入農業生產，但要如何解決他們的居住問題？更是一大難題。如果居住問題不解決，將永遠無法吸引年輕勞動力投入，通勤務農的高成本，更不可行。農村不比都市，租屋空間稀少，台灣也沒有像澳洲大型農企的環境與本錢可提供宿舍，因此小農生產，難有引進農業外勞的空間。

其他國家如何解決農業勞動力短缺的問題？

　　不能忽略的是，歐美澳洲各國，農場土地規模都很大，且以企業化經營，專人管理，且可能同時種植多種農作物，每個月都有農作物成熟需要採收，如此方能吸引不遠千里，花機票錢遠道而來的年輕人投入農業勞動，並擁有全職工作收入足夠日常所需，這樣的農業生產與經營模式，自然不是台灣的小農生產可以類比的。

　　基本上，這些國家大都是以總量管制，允許發放一定數量農業工作簽證，先入境該國，再讓外國人在本國勞動力市場自由尋找工作。輸入國以限定入境者只能在農牧、屠宰等特定行業，甚至特定地理區域受僱就業的方式面對勞力流動，與台灣當前引進產業外勞——先有職缺，再到東南亞找特定人的「單一企業雇主專屬」——的獨佔外勞模式迥然不同。

　　台灣既有不管是產業還是福利外勞的「單一企業雇主專屬」的獨佔外勞模式，本來就必須通盤檢討是否有必要繼續存在，一旦此一模式直接嫁接在農業生產之上，恐怕將引發創造更嚴重龐大的人吃人機制，且制度一旦建構將會有自生的利益團體鞏固力量，未來將更難改革弊端。

　　農業生產的開放性、季節性、間歇性，都讓單一雇主難以比照工廠的產業勞工壟斷勞動力。當然，農業相關團體，也體認台灣小農生產的特殊性，因此就提議以農會等團體成立人力仲介平台，出面擔任雇主僱用外勞，負擔住宿，然後派遣外勞到有需求的農民，等於農民向農會購買外勞勞動力，農會馬上宅配到家，一天的報酬當場結清。這種農村外勞人力市場的開創與建構，到底誰是最大的獲利者，揭然若現。農業外勞會以何種方式引進，將是一場各方勢力政治角力的新戰場，大家拭目以待。

刊載於2017/01/03鳴人堂