文/張烽益(台灣勞動與社會政策研究協會執行長)

　　時序進入年終最後一季，但台灣的出口卻出現連續七個月衰退的「連七黑」，這使得依賴出口的電子業放無薪假與裁員潮逐漸湧現。

　　除了手機大廠宏達電宣布桃園龜山廠裁員四百人，新店廠兩百人之外，各地科學園區也紛紛傳出大量解雇關廠與無薪假事件，就業服務站湧入被裁員勞工登記領取失業給付，八月份初次申請領取失業給付的人數比去年同月增加15%。另外，勞動部所掌握到的企業通報無薪假的人數創下今年新高。這些數據，都顯示這股山雨欲來的低氣壓，籠罩就業市場，如果接下來的九月份十月份，沒有降下來，而是繼續累積推升的話，那可真是大勢不妙。

　　事實上，實際的裁員與無薪假人數絕對更高。由於許多電子業者使用外勞、建教生與派遣工等非正職勞工，其人數甚至超過正職員工，而這些編制外員工的處理方式，不外乎，尚未到期的外勞會轉讓給其他廠商、到期的外勞則不再展延。建教生則直接跟學校解約退廠，學生由學校帶回，至於派遣工則更乾脆，直接由派遣公司以簡訊通知契約終止。這些勞工並不會出現在官方統計當中，因此實際裁員規模絕對更大．

　　至於無薪假人數更是被低估，因為政府掌握的數字，是雇主有與員工簽訂協議書，並通報地方政府的企業為準。大多企業都是一句話就叫員工放無薪假，根本沒有簽訂勞資協議書取得勞工同意，更不會通報。雖然依據《勞基法》，雇主縮短工時等於是片面變更勞動契約，勞工可依《勞基法》§14，主動終止勞動契約要求資遣費，但景氣不好工作難尋，勞工都是抱著希望，等待企業通知回去上班。即使一個月都放無薪假，也不敢依法向雇主要求最少給付基本工資的要求。

　　面對失業潮來臨前夕，體檢就業安全體系是否做好準備，是必要的工作，就業保險能夠應付這一波可能的失業潮嗎？

育嬰留職停薪津貼將吃掉就業保險基金

　　台灣在1995年後，掀起一波企業關廠外移潮，面對失業衝擊，1999年政府在勞工保險下新增失業給付項目，這算是台灣就業保險的起始點，後來2002年立法通過《就業保險法》，完成由「失業給付、職業訓練與就業服務」所構成的就業安全體系後，並累積一定的能量，得以渡過2009年8月失業率6.13%的高峰難關，讓失業勞工在非自願性失業期間，有一定的所得保障，緩衝了失業對社會的衝擊。不過，目前就業保險基金的財務能否撐得過再發生一次類似2009年金融海嘯下所可能暴增的失業給付，則必須嚴肅檢視。

　　2008年底的金融風暴，失業率持續攀升到2009年8月的歷史最高點6.13%。當時立法院為了因應高失業率的衝擊，於2009年4月，修改《就業保險法》增列「經濟不景氣失業給付緊急延長機制」、「45歲以上與身障者失業給付延長到9個月」、「每一扶養親屬加發10%」以及「育嬰留職停薪津貼」等多項重大措施。其中，「經濟不景氣失業給付緊急延長機制」至今尚未啟動過。其他的相關津貼都立即上路。不過，當時官方評估育嬰留職停薪津貼的發放金額並不會太高，因此可以納入財務相對勞工保險來的健全的就業保險中來發放，應當足夠。

　　雖然有學者專家認為，育嬰留職停薪津貼屬於在職者因育嬰而導致的「薪資中斷」補償措施，與勞保當中因傷病住院的薪資補償類似，而應列為勞工保險給付項目，但是在勞保因老年退休給付而財務危危可岌之下，最後還是交由財務尚稱穩健的就業保險負責。

　　不過從2009年開始發放的育嬰留職停薪津貼，其給付金額卻超乎勞動部預期地急遽上升。修法當時，勞動部樂觀地認為，女性勞工申請育嬰留職停薪津貼的最大值，一年給付絕對不會超過40.5億元，即使同時其配偶男性在妻子領完六個月之後，也都也全數來申請另一個六個月的津貼，那極限將是81億元，基金也應足夠。不過，官方當時估計絕對不會出現的最大值，即將在今年出現，因為到2015年7月為止，育嬰留職停薪津貼已經發放了48.9億元，推估全年將超過90億元。

　　不過，從〈表一〉可以看出，2009年起至今2015年，這5年多來，育嬰留職停薪津貼的給付金額成長約3.7倍，從2009的17.2億元，暴增到2014年的63.8億元，首度超越了當年度失業給付的63.5億元，育嬰留職停薪津貼的給付金額佔就保基金給付總額的比例為42.7%，也是首度超越失業給付的42.5%。而到了2015年7月，育嬰留職停薪津貼更已經累計發放達48.9億，佔了就業保險給付總額的49.4%，對照當月失業給付37.7億佔37.7%，可看出，兩者的比率差距持續擴大。

　　也就是說，就業保險當中的失業給付、提早就業獎助津貼、職業訓練生活津貼、育嬰留職停薪津貼等四大給付項目，育嬰留職停薪津貼已經佔了接近一半的給付金額，此趨勢若放任其發展，這對於就業保險的設立立法宗旨，作為因應未來失業並舒緩失業者經濟中斷與提供就業服務的功能，恐將大打折扣，也喪失就業保險制度設計之原意。

　　更何況，台灣的總和生育率從2009年的1.03微幅增加到2014的1.16，僅成長11%，但育嬰留職停薪津貼在五年內卻暴增3.7倍。勞動部必須檢討分析，推估失靈的主因為何？而原本勞工申請育嬰留職停薪津貼的門檻，也在2014年12月修改就業保險法，從必須在企業任職滿一年才可申請的門檻，降低申請門檻改成任職滿六個月即可，這將使得育嬰留職停薪津貼的給付總金額更加提高，佔就業保險給付的比例更高。

　　就業保險的失業給付，在失業率3%左右時，大概每年約支付50多億左右，但2008年底的雷曼金融風暴，讓2009年發了208億、2010年發放了99億元，基金規模從2008年的1049億，到了2009年底瞬間大失血變成582億元。

　　由於育嬰留職停薪津貼在2009年開始發放後，給付金額快速攀升，雖然目前就保基金累積達1012億元，但當時2008年底爆發失業潮時，並無育嬰津貼發放，在目前育嬰津貼持續增加超過就保基金給付一半，一旦台灣再度爆發超過6%的失業潮，就業保險基金的承受度，將格外嚴峻。

讓勞保歸勞保，就保歸就保

　　有關育嬰留職停薪津貼超越失業給付的怪現象，平面媒體也曾經報導過，雖然勞動部指出，以目前就保基金規模，即使發生6%的失業潮，也足以應付。沒錯，以就保基金每年可以穩定累積約80多億，目前累積1012億元來看，基金規模似乎很龐大。不過如果失業率到達6%，根據過去經驗推估一年至少需發放超過200億元失業給付，若在再加上新增的育嬰津貼已經逐步上升到一年約發放90億元，再加上職訓生活津貼與提早就業獎助津貼等給付，推估若失業率到達6%，就業保險一年將總計支付超過350億元，等於是就保基金的三分之一。

　　更何況，一旦失業率達到6%以上，可能會啟動過去從來沒有開封的「經濟不景氣失業給付緊急延長機制」，這是就業保險當中，解決失業問題的最終武器。啟動「經濟不景氣失業給付緊急延長機制」第一階段，必須符合兩個要件：

一、「就業保險失業率」（每月領取失業給付人數占每月領取失業給付人數加計每月底被保險人人數之比率)，連續四個月達3.3%以上；

二、中央主計機關發布之失業率連續四個月未降低。將全面性提高失業給付到九個月。若失業問題持續惡化，達到第二階段：「就業保險失業率」連續八個月達3.3%以上，以及中央主計機關發布之失業率連續八個月未降低，那失業給付將全面延長到十二個月。

　　找出就業保險單月份給付人數歷史上最高，加以對照，就可知道要達到緊急延長機制的啟動，具有相當難度。在2009年6月，失業率為5.94%，雖然8月份才會達到6.13%的史上失業率最高點，不過該月的失業給付發放人數高達129,884人，卻是就業保險給付的史上最高，而當月就業保險人數為5406,342人，因此當月的就業保險失業率為129884／（129884+5406342）=2.34%，距離緊急延長機制的第一階段3.3%的門檻，還有一段距離。推估要達到標準，失業率可能要達到8%以上。

　　如果根據2009年失業率達到6%的經驗估計，加計2009年才實施的育嬰津貼，就業保險給付金額一年將超過350億元。一旦，推估失業率達8%狀況下，就業保險給付總額就有可能高達500億元，若是上述緊急延長機制一啟動，光是延長到九個月的第一階段，失業給付恐增加二分之一，達到750億元，若是達到第二階段延長到12個月，極有可能突破一千億元，屆時將花光就業保險基金。

　　當然上述劇本，最好是杞人憂天。不過，育嬰留職停薪津貼給付金額日益攀升，且固定超過就業保險給付的半數的現象，將可能降低就業保險對失業者保障的能動性，必須嚴格加以重視。且育嬰留停津貼與就業服務機構幾乎毫無關係，單純勞保局直接發放的現金給付，相較就業保險中失業給付、職訓津貼與就業服務體系等密切相連的關係大大不同。

　　正本清源之道，實應當將育嬰留職停薪津貼移到勞工保險當中，並重新計算調整就業保險費率，取消1%的法定下限，將一部分費率隨著該津貼的轉移一併轉移撥入勞保。讓勞保歸勞保，就保歸就保，各就其位，發揮所長，方是國家政策制度穩定發展的長久之道。

刊載於2015/10/05鳴人堂