本文摘譯於
ILO 2017年11月29日 公佈「World Social Protection Report 2017-19」
社會保護或社會保障是一項人權，由一整套旨在減少和預防人生各個階段可能發生的貧困與脆弱性的政策與制度所組成。具體而言，其提供兒童和家庭、生育、失業、職災、疾病、老年、身心障礙、遺族及醫療等方面的保障待遇。這些保障待遇通常由各種繳費型制度（社會保險）、或由稅收支持的、包括社會救助在內的各種非繳費型制度、或由兩類的各種組合制度來提供。
社會保護在實現可持續發展、推進社會正義和實現全民保障這一人權方面發揮著關鍵作用。因此，社會保障政策是各國國家發展戰略的一個重要組成部分，旨在通過提高家庭收入、增進生產力和人類發展、提升國內需求、推動經濟結構轉型和促進尊嚴勞動，以減少人生各個階段的貧困與脆弱性、促進包容性和可持續性發展。
聯合國大會2015年通過的可持續發展目標是各國的集體承諾，承諾為減少和預防貧困而「實施適合本國國情的、包括基礎社會保障待遇在內的全民社會保障制度和措施」（可持續發展目標1.3）。這個承諾再次確認了由來自世界各國的政府、工人及雇主代表在2012年批准通過的「第202號社會保護底線建議書」所提出的擴大社保覆蓋面的目標共識。
國際勞工組織的這份報告概述了包括社會保障底線在內的最新的全球性發展趨勢。本報告按照生命週期規律，對兒童、勞動年齡階段人群及老年人群的社會保護狀況作了分類分析。根據最新資料，本報告描述了全球、各地區和各國社保覆蓋面、保障待遇水準及費用支出方面的情況。這為全面監控包括社會保障底線在內的制度提供了最新的實際保障程度的評估，也為監控可持續發展1.3.1目標的實現提供了2015年評估基準。
要點：
• 儘管世界上許多國家在擴大社會保障涵蓋率方面取得了重大進展，但對世界大多數人口而言，社會保障作為一項基本人權尚未實現。全球人口中僅有45%真正享有一項以上的、充足的社會保障待遇，其餘55% （約40億人 ）則完全沒有任何社保（圖1）。
• 國際勞工組織的數據顯示全世界人口中，僅有29%擁有兒童和家庭到老年的所有類別的社會保障待遇，但大多數人口（約71%或52億人） 則缺乏保護或僅有部分保護。
• 涵蓋缺口與投入明顯不足，尤其是在非洲、亞洲和阿拉伯國家（圖2）。
• 社會保障的缺乏使人們在人生的各個階段都易陷入貧困、遭受不平等和社會排斥，從而構成社會經濟發展的一個主要障礙。
• 可持續發展目標推崇全民社會保障。應強調的一點是各國起碼有責任保證向全民提供最基本的社會保障，即作為國家社會保護制度組成部分的底線。盡管許多國家已經實現了全民保障，各國仍需努力擴大涵蓋面、確保充足的社保待遇。
圖1 可持續發展目標1.3.1：全球和地區按人群計算的社會保障實際涵蓋率（%）
注釋：
享有一項以上社會保障人口(實際覆蓋)：享受至少一項繳費型或非繳費型社保待遇的人口比例，或向至少一項社會保障制度繳費的人口比例。
兒童：領取兒童或家庭津貼的兒童或家庭數占全部兒童或有兒童家庭總數的比例。
新生兒母親：領取現金型生育津貼的婦女占同年全部生育婦女的比例。
重度障礙者：領取身障補助的人員占全部重度障礙人口的比例。
失業人口：領取失業救助的人口占全部失業人口的比例。
老年人：法定退休年齡以上並領取養老金的人員占所有法定退休年齡以上人口的比例（包括繳費型和非繳費型）。
領取社會救助弱勢人口：享受社會援助的人員占所有弱勢人員（即全部兒童、未被繳費型社保制度覆蓋的成年人以及無繳費型保障待遇（養老金）的退休年齡以上的人員）的比例。
資料來源：基於社保調查（SSI）建立的國際勞工組織全球社保資料庫；國際勞工組織統計資料庫（ILOSTAT）；各國資料。
圖2 不包含醫療支出在內,最近可用年份的社保公共支出（占國內生產總值的百分比）
兒童的社會保護
為兒童及其家庭提供的現金或實物保障待遇可防止兒童陷入貧困，預防兒童死亡，助推其健康發展和福祉，提高其獲得基本物質和服務的機會，並可減少童工，因而對實現兒童權利至關重要。因此，社會保護能夠保證兒童實現其生長和發展潛力，享有基本生活水準。
要點：
• 全球僅有35%的兒童得到有效的社會保護，但各地區存在顯著差距。全球近三分之二的兒童（13億兒童）沒有社會保障，其中大多分生活在非洲和亞洲。
• 平均而言，1.1%的國內生產總值用於0–14歲兒童的家庭福利，很顯然這方面的資源不足，這不僅影響到兒童的全面福祉和長期發展，也影響到他們所在國家未來經濟和社會的發展。
• 近幾十年來，為兒童提供的現金給付在一些中低收入國家中得到推廣，其中一些國家（如阿根廷、巴西、智利和蒙古）已實施對全體兒童的社會保護。然而，涵蓋範圍和保障水準在很多國家仍然不足。
• 在實行財政緊縮政策之後，一些國家降低了對兒童的社會保護程度，通常將兒童保障對象縮小至貧困人口，致使許多弱勢兒童得不到充分保護。各國仍需努力採取措施以充分解決兒童及其家庭的需求，按照可持續發展1.3目標的要求擴大覆蓋範圍，提高保障水準。
勞動人口的社會保護：生育與身心障礙保障待遇、職災及失業保障
通過生育、失業、職災及身心障礙保障待遇，社會保障為勞動者的收入保障提供關鍵作用。這些計畫有助於平穩收入和總需求，加強人力資本，實現有尊嚴和生產性就業。 社會保護也促進了經濟和勞動力市場的結構變革，推動了包容和可持續的增長。
要點：
• 勞動年齡人口的社會保障涵蓋水準依然有限。儘管能有效保護懷孕婦女，仍僅有41.1%的新生兒母親領取生育津貼，8,300萬新生兒母親依舊無津貼保障。
• 失業人口中只有21.8%領取到失業金，1.52億失業者無失業保障。
• 全球勞動大軍中只有少數人有職災保險。
• 國際勞工組織的新資料還顯示全球只有27.8%的重度身心障礙者享有身障補助。
• 社會保障支出顯示全球國內生產總值中，僅有3.2%用於保障勞動年齡人口的收入保障的公共開支，儘管這部分人占全球總人口的比重相當大。
• 烏克蘭和烏拉圭已實施了全體的生育保護，阿根廷、哥倫比亞、蒙古和南非等其他發展中國家也在這方面取得重大進展。此外，巴西、智利和蒙古等國都已提出了涵蓋全國人的身心障礙保障制度。但與此同時，許多國家在涵蓋面和保障水準方面仍然存在重大不足。
•作為財政調整或緊縮政策的一部分，一些國家正在降低對勞動年齡人口的保護，將社會保障待遇發放對象縮小至貧困人口，使許多人在最需要的時候得不到保障。
• 鑒於最近勞動力市場和就業所面臨的各類挑戰，如持續性失業和就業不足、不穩定性工作、非典型就業以及工作貧窮人口的增加，包括社保底線在內的制度，特別當社會保障政策與就業、工資、稅收政策密切協調時，成為保障收入和實現尊嚴勞動的重要政策措施。
老年男女人口的社會保護
老年給付是為老年男女人口提供的、世界上最普遍實施的社會保障形式，也是實現可持續發展1.3目標的一個關鍵因素。
要點：
• 全球68%的退休人口享有退休金，這在很大程度上得宜於許多中低收入國家在擴大其非繳費型和繳費型養老保障涵蓋率的努力。
• 一些國家已實現了全體國民的老年保險，其中包括阿根廷、白俄羅斯、玻利維亞、波札那、佛得角、中國、格魯吉亞、吉爾吉斯斯坦、賴索托、瑪律代夫、模里西斯、蒙古、納米比亞、塞席爾、南非、史瓦濟蘭、東帝汶、千里達和多巴哥、烏克蘭、烏拉圭、烏茲別克斯坦、桑吉巴（坦尚尼亞聯合共和國）。亞塞拜然、亞美尼亞、巴西、智利、哈薩克斯坦、泰國和烏拉圭等其他發展中國家也已接近全體涵蓋。
• 然而，保障水準往往偏低，難以讓老年人擺脫貧困。在許多國家，充足的老年保障仍然是一個挑戰。
• 平均而言，老年給付及其他社保待遇支出占國內生產總值的6.9%，但各地區間差異較大。
• 在許多國家，財政調整或緊縮壓力持續危及老年給付的長期充足性；在人口老齡化的背景下，各國有必要有效平衡老年給付的可持續性和充足性。
• 一個明顯的趨勢是保險私有化進程發生了逆轉：由於私有化政策沒有達到預期的效果，阿根廷、玻利維亞、匈牙利、哈薩克、波蘭等國正在回歸到以共濟互助為基礎的公共保障制度。實現醫療保障全覆蓋能至少確保包括長期照護在內等基本醫療服務的全民醫療保障，是實現多項可持續發展目標、特別是可持續發展目標的關鍵所在。
要點：
• 根據國際勞工組織的統計，在許多國家，醫療權尚未成為現實，特別是在農村地區，無醫療保險人口達56%，相比城市地區的22%。
• 估計需要1,000萬醫療工作者才能實現全民醫療保險，保證人類安全，包括防治如依波拉病毒等高度傳染性疾病。在農村地區，急需700萬有技能的醫療工作者的巨大缺口及高額的人均醫療支出赤字，進一步加劇了城鄉不平等現象。確保公平獲得優質醫療和互助融資，是擴大醫療保險的核心任務。
• 由身體或精神原因而導致的自理能力不足，使老年人最需要長期照護。48%以上的世界人口生活在沒有任何老年長期照護保障的國家，而婦女更受影響。狹隘的收入資格規定只有貧窮老年人才能享受長照服務，使46.3%的世界老年人口，基本被排除在長期照護之外。全球人口中只有5.6%的人生活在有法律規範的、向全民提供長照保障的國家。
• 鑒於人口老年化的趨勢，各國需要通過完善的公共政策來解決長照問題。據統計，全球有5,700萬無薪酬的「志願」者正在填補長照人員的缺口，提供大部分的護理服務；其中很多是為家庭成員提供非正規護理的婦女。
• 加強照護服務可以創造數以百萬計的工作機會，並解決全球缺乏高達1,360萬護理人員的問題。各國需要採取措施，改善醫護人員的工作條件，確保其勞工權利及充足的經濟補償，將無酬勞動轉化為尊嚴勞動，促進充分就業和包容性增長。
監測社會保障發展進程：地區趨勢
觀察到的社會保障涵蓋趨勢（可持續發展1.3.1目標）在不同地區間甚至在同一地區的不同國家間存在很大差異。
• 在非洲，儘管擴大社會保障取得了重大進展，但仍只有17.8%的人口得以享受一項以上的現金福利，且各國之間存在顯著差異。得力於各國為擴大老年保護覆蓋面付出的努力，目前已有29.6%的非洲老年人口領取到養老金。諸如波札那、維德角、萊索托、模里西斯、納米比亞等國家已經達到或接近養老金保障全覆蓋。然而，在對兒童、新生兒母親、失業工人、身心障礙者以及弱勢人口的社會保護方面仍然存在重大差距。因此，制定社會保護底線是非洲的一項緊迫任務。
• 在美洲，由於近幾十年來社會保護制度的發展，使67.6%的人口得以享受一種以上的現金福利。超過三分之二的兒童、孕婦、新生兒母親以及老年人享有現金待遇，但在身心障礙和失業保障待遇方面存在較大差距。一些國家已成功地實現對兒童（阿根廷、巴西、智利）、新生兒母親（加拿大、烏拉圭）、身心障礙（巴西、智利、烏拉圭、美國）和老年人（阿根廷、玻利維亞、加拿大、千里達、多巴哥及美國）的全面覆蓋。但是，該地區國家仍需加大工作力度，以縮小覆蓋面的差距、強化社會保護底線並提高待遇水準的充足性。
• 在阿拉伯國家，因缺少資料而不能充分評估其涵蓋率。涵蓋率依然有限，僅為27.4%，並預計將持續走低，因為積極繳費者在勞動力總人口中的占比較低，僅為32.9%。該地區所取得的積極進展包括：巴勒斯坦領土在私營部門勞工中實行了社會保險計畫；巴林、科威特、沙烏地阿拉伯建立了失業保險計畫；約旦和伊拉克擴大了生育保護涵蓋層面。因此，向弱勢群體擴展社會保護底線仍然是該地區的中心任務，對社會需求大、非正規就業人數高的國家更是如此。
• 在亞洲和太平洋地區，儘管在加強社會保護制度和建立社會保護底線方面取得了重大進展，但仍只有38.9%的人口享有一項以上的社保現金福利。在兒童和家庭津貼、生育保護、失業保障和殘疾補助領域仍然存在巨大的覆蓋缺口。不過值得指出的是，一些國家已經實現了面向兒童的社保全覆蓋（澳大利亞、蒙古），擴大了生育保護的覆蓋面（孟加拉、印度、蒙古），或實施了非繳費型養老金計畫並實現涵蓋對全體老年（中國、東帝汶、蒙古、新西蘭）。但是，待遇水準充足問題仍但令人擔憂。
• 在歐洲和中亞地區，相對全面、成熟，包括社會保護底線在內的社會保護制度已經得到實現，該地區人口中的84.1%享有至少一項的社保現金福利。兒童和家庭津貼、生育現金津貼、身心障礙補助和老年給付的覆蓋率逾80%，其中個別國家達到全面覆蓋。然而，生育和失業保障領域持續存在覆蓋缺口，人口老齡化和短期財政緊縮壓力下的老年給付和其他社保待遇水準的充足問題仍然不樂觀。
全球趨勢與展望
作為可持續發展目標議程的組成部分，世界各國政府承諾致力實施適合本國國情的全民社會保護制度（包括社會保護底線）並將於在2030年前取得重大進展。
• 2015年全世界已有近一半的人口享有至少一項社會保護（可持續發展1.3目標基線），這是許多國家經過多年的努力，在建立包括社保層線在內、為全民提供基本保障的社保制度方面所取得的進展。但為使全民社保權益成為現實，我們還需要付出更多努力。
• 為擴大社保覆蓋面，我們需要提高社保公共支出的總體水準，特別是在社保投入明顯不足的那些非洲、亞洲和阿拉伯國家。
• 擴大涵蓋率是首要目標，但與此同時需要關注保障水準的充足性，因為保障待遇水準往往過低，不足以使人們擺脫貧困和不安全感。
• 將社保擴大到非典型經濟的勞動者，並促使非正規向正規經濟轉型，是推進尊嚴勞動和預防貧困的關鍵所在。擴大社保覆蓋面有多種方式，最常見的一種是將繳費和非繳費型制度有機組合起來。
• 包容性社保制度的建立需要適應人口老齡化、勞動市場的變化、勞動力移徙、脆弱的社會環境及自然環境變化的挑戰。
• 短期緊縮或財政調整改革正在損害為長期發展而做出的努力。這類改革措施通常以節約成本為目標，從而忽略對社保覆蓋面和保障水準充足性的不利社會影響，阻礙可持續發展目標的進展和實現。我們應採取措施，防止財政整頓對已實現的重大社會進步產生負面影響。
• 即使最貧窮的國家也有財政能力和發展空間。社會保護所需資金可通過多種管道籌得。各國必須積極探索一切可能的融資方案，通過尊嚴工作和社會保護來推進可持續發展目標的實現和各國的發展。
• 聯合國各機構間要「統一行動」，與國際、地區、次地區和國家層面的相關機構及社會夥伴同心協力，並通過「全民社保全球夥伴關係」，來推動全民社保的實現。