本文由台灣勞工陣線協會編譯於

 2022年9月6日 公布 「Towards a Social Democratic Century?: How European and global social democracy can chart a course through the crises」

　　受到疫情、通貨膨脹及氣候急速變遷，前仆後繼的衝擊和影響，無論是歐洲或全球各國的就業都面臨前所未有的挑戰。尤其過去十年來，各國兌現應對氣候變化的承諾顯得更加急迫，以避免氣候緊急的持續快速惡化。然而，數位化和人工智能等技術發展的更廣泛使用，雖為人類生活帶來顯著的便利，其中包括支持及時的綠色轉型，但社會在享受這些好處的同時，也必須權衡其對公民和勞工基本生活所構成風險。因此，無論是綠色或是數位轉型，都必須在考量社會不平等的現實背景，尤其是自2008年全球金融危機以來，這些不平等無論是在政治和選舉上都已產生鉅大的影響，並在大流行期間更進一步的持續惡化。除此之外，在烏克蘭戰爭突發以後，自由民主資本主義與威權資本主義之間的對抗，也已達到史上最高點。

　　預計這些挑戰將對各國政治、經濟和社會產生長期的影響，其中將部分顯現在就業、勞動力市場和勞資關係的發展之中。要解決這些問題，各國需要透過一系列公共政策，包括調整就業和勞工政策，以促進、引導並管理必要的轉型。

社會民主與就業和勞工政策

　　所謂的「就業政策」，旨在政府將影響勞動力市場運作的各種措施、計劃和機構結合起來，實現諸如最大限度地「創造就業機會」和「促進有尊嚴工作」等目標。勞工政策涉及「雇主」和「受僱者」之間的關係，以及勞工的就業、培訓等資源的分配，也包括收入替代（「被動」勞動力市場政策）和針對失業者或受失業威脅者的整合措施，這些政策將共同影響勞動力需求和供應之間的相互作用。

　　對於大多數人來說，就業狀況在很大程度上決定了他參與社會活動的機會，以及獲得其他社會資源的必要條件。而在許多國家，包括失業、疾病、失能和老年等社會風險保險都和就業有關。而就業和勞工政策除了決定個人是否受僱，以及在何種條件下受僱；還包括勞工在應對各項風險時能夠獲得多少社會支持，以及如何組織和管理勞僱之間的勞動關係。這些相應地影響個人的經濟和社會權利，同時也決定勞工行使公民和政治權利的基本能力，以及工作中的實踐民主的機會。

　　因此，這些政策已成為社會民主主義的核心政策具。在 1960 年代和 70 年代初社會民主經濟管理的鼎盛時期，就業和勞工政策補充了凱恩斯主義的需求管理，以實現經濟成長和充分就業的光景（至少對男性而言），同時保護勞動力中的弱勢群體免受不平等和不安全的衝擊。針對失業者慷慨的所得替代政策和積極的勞動力市場政策，特別是在瑞典提供了「社會工資」，大大補充了透過集中／協調的集體談判和平等工資政策設定的勞動報酬。

　　然而，一旦在充分就業和生產率放緩，再加上能源價格衝擊下出現社會資源分配的衝突，凱恩斯主義需求管理的共識就宣告破裂；失業率開始上升，尤其是在歐洲，這種情況一直持續到 1990 年代。在同一時期，已開發的經濟體開始發生結構性變化：所能創造就業機會顯著轉向服務業，女性在勞動力市場的參與率提升，並出現了長期失業和技能落差（skills mismatch）等一系列「新」社會風險。

　　為解決日益複雜的就業問題，許多國家就業和勞工政策的重點轉向減少勞動力市場運作的「障礙」。而福利國家的日益成熟也意味著非就業福利的社會工資，似乎不再那麼可持續。因此，勞動力市場政策也發生了鉅大的變化，融入勞動力市場成為實現所謂「包容」的主要途徑，而收入保護的減少成為激活勞動市場的條件，但不一定是為了了創造體面的工作。雖然這些政策最終提升了各國勞動參與率和降低失業率，但同時也日益加劇了各國的社會不平等。

當前的挑戰

　　顯然，各國的就業和勞工政策殾面臨許多新型態就業風險的挑戰，而這些風險不只是近幾十年來新自由主義所主導的經濟發展思維下的產物，同時，也受到全球性金融風暴、持久的流行病大流行，以及地緣政治發展的衝擊與影響。此外，也包括兌現《巴黎協定》等國際承諾的必要的經濟和社會轉型。

　　其中，這種轉型將可能涉及必須淘汰某些行業（例如煤礦）的生產而影響就業，但同時伴隨其他行業（例如可再生能源）的出現或增長。而在其他產業，例如建築和汽車生產，他們也將面臨相應生產技術和流程效率提升的需求。為了實現協議中的氣候目標也不可避免地需要減少地球資源的使用，特別是在已開發的經濟體，通過更多回收材料的使用，同時降低消耗能源和降低過度生產，其中後者可以透過減少必要的有償勞動時間來因應。

　　然而，迄今為止各國努力的不足將持續對氣候變化造成傷害，對世界某些地區來說更將無法避免面臨災難性的結果，因此必須制定因應的戰略。談到歐洲的工作條件，相關的勞動立法往往呈現低落發展，而在世界其他地區，因應措施的不足，可能導致更多的移民從受災較重的地區流向受災較輕的地區，因此，全球因應的思維，必須考慮包括對移民流動的管理和氣候難民等因素。

　　另一方面，包括自動化、數位化轉型和人工智慧的日益普及等，同樣對就業和勞動條件帶來若干挑戰。其中自動化可能會取代勞動力而衝擊就業，平台工作的出現，伴隨而來的是勞動者作為「僱員」或「自由職業者」的地位以及相關權利受到挑戰，其中更牽涉管理、勞動條件及各項社會保障等問題。至於人工智慧則衍生許多監控和隱私侵犯的挑戰。不過，這些科技的進步也並非一無是處，但其中的辯論應至少勞動力替代效應並非不可避免這個面向，也不應該將決定權單獨交給私營部門來決定，尤其是這些「進步」的研發往往得到相當多的公共補貼。

　　在全球金融危機之後，不平等問題已經變得越來越明顯。儘管有證據顯示，在疫情大流行之前，全球收入不平等得到持續改善，至少歐洲並沒有顯著惡化（Bubbico 和 Freytag，2018 年），但若以各國內部的實際情形觀察，低所得者在就業市場中所面對的不平等仍非常明顯，這場流行病更加凸顯了社會中健康、勞動力市場和性別不平等的問題（ETUI 和 ETUC，2020 年）。其中，女性承擔了不成比例的額外無償照顧工作，而人口老齡化只會使情況變得更糟。不斷上漲的石化燃料價格將加劇能源不平等和燃料匱乏的問題。

　　烏克蘭戰爭和俄羅斯對西方經濟制裁的反應，將導致能源和食品價格飆升，也加劇了全球本已相當嚴重的通貨膨脹，並重蹈了 1970 年代「停滯性通膨」的衝擊。由於俄羅斯威脅要削減對歐洲的天然氣供應，這場戰爭將導致國際能源署所稱的前所未有的「重大能源危機」，侵蝕全球的經濟發展。然而，這給歐洲帶來了巨大的壓力，要求擺脫對俄羅斯化石燃料的依賴，加快向更乾淨的能源轉型，並在可能情形下限制對天然氣的消費和使用。與此同時，高能源和食品通脹對貧困家庭的影響更大，而由於工業天然氣嚴重配給導致的經濟衰退，以及歐元區可能引爆的另一場金融危機，也將對勞動力市場上最脆弱的人造成最嚴重的打擊，從而激起民眾的怨恨。與此同時，據聯合國難民署（UNHCR）稱，這場戰爭預計將產生一波戰後歐洲未曾見過的戰爭難民潮。

　　總體而言，社會民主陣營未來十年就業和勞工政策，必須應對的挑戰是：

l          短期內，在比較未開發國家，央行過去十年在低通脹背景下實施的支持性政策將無法延續，經濟（私營部門）供給端可能出現衰退；

l          在中短期和長期內，需要支持部份就業和綠色工作所需技能的轉變；

l          結構性轉變，降低對有償勞動力的需求；

l          勞動力市場將更不平等，尤其是在性別、收入差距和特定類型就業方面，以及；

l          大規模且不斷增加的戰爭浪潮及氣候難民的就業問題。

可能的方向是什麼？

　　鑒於諸多挑戰，社會民主黨應該促進什麼樣的就業和勞動政策？採取有效行動應對氣候變化的緊迫性，同時意味著這些政策應有助於創造有尊嚴的就業機會，以便為在本世紀中葉實現氣候中和，提供穩定的政治經濟條件。政策的結果應該最大化贏家並充分補償輸家，同時讓勞工更有發言權以維護自由民主制度。

　　未來，就業和勞動力市場政策應該具有積極的（社會投資和培訓），以及消極的（收入支持）等兩個核心要素，並應盡可能將明確促進綠色轉型的特徵作為就業目標。其中，縮短工作時間也應列入就業政策菜單，因為這有助於減少溫室氣體排放，同時在適當條件下減輕勞動力市場中的性別不平等。有計劃的縮減工時，加上「生活工資」（在歐洲，建立在歐盟最低工資指令的基礎上），以及可廣泛的高品質公共服務，將意味著更能達到工作與生活平衡，以及縮小職業選擇的不平等，特別是針對女性勞工。

　　因應各項危機和新風險，透過制度化的措施為個人提供足夠的「緩衝」，避免掉入被邊緣化或社會排除的風險，尤其是面對各項轉型的需求，這種緩衝政策可能包括基本的最低收入以及提供必要的公共就業，最終，就業政策應適應經濟體系的變遷和維持社會的「永續平等」。此外，面臨勞動法也應適應極端天氣對就業的影響，例如極冷或熱浪等極端氣候，以確保工人有足夠的職業安全健康條件。

　　然而，為確保綠色轉型的「公正性」，各國勞工政策新方向應更強調集體談判及其覆蓋率，因為公正轉型不僅關乎結果，過程管理也很重要。各國社會對話盡可能採取一致的方式，而近日在歐洲商定的最低工資指令開啟了這種可能性。此外，也應保障勞工及其作為公民的權利和福祉，讓勞工免受廣泛採用新技術的衝擊。 近日來，歐盟關於平台工作提出的指令朝向正確方向，尤其是針對演算法管理風險的保護措施，特別是在涉及平台中集體代表權和談判權。

　　同時，還應努力強化對非典型勞動者和自營職業者，特別是針對女性勞動者面臨現有傳統勞動政策保障之不足，並避免他們被逐步被市場所淘汰。也應本持道德上的基本要求和社會民主價值，為戰爭或氣候變化可能產生的難民協助預做準備，提出接收和全面經濟融合的具體策略。歐洲一直是世界主要的溫室氣體排放地區之一，為因應這個過去的錯誤，已開發國家承諾為可能遭受全球變暖災難性後果的開發中國家的補償，但兌現情形令人失望。

　　在未來十年內，實施並維持充足就業和勞工政策可能會面臨阻力，主要是在區域政治局勢驅使之下，國防和能源轉型支出的增加可能會排擠其他公共預算。而另一個讓人擔憂的是Covid-19 大流行或其他流行病導致的衛生緊急狀態，將更進一步的耗損更多公共預算用於醫療保健，甚至補償濟活動中斷造成的損失。