(本文為公平經濟新藍圖 第十二章)

前言

　　個人生涯之中，都會面臨到的老年退休、職業災害、生病醫療、長期失能照顧與失業等風險越來越高，這些風險不同的職業都會面臨，以社會保險分險分攤的原則，整合不同職業群體到同一功能的社會保險當中，以分散風險，以降低不同職業者之間的差別待遇，是台灣亟需建立的社會生命共同體的積極作法。

　　因此，年金改革，都應該秉持著「去職業別身分」的保障原則來進行規劃，否則，目前台灣不同職業別之間的社會保障的巨大落差，將成為社會內部衝突的引爆點，更對於台灣的內造共識形成有很大的妨礙。

　　再加上由於台灣有關老年照顧之公共服務匱乏，長期照護服務體系遲遲未能建立，使得每個勞工極度依賴一定金額的現金貨幣的退休金，以購買私人商業市場上高價的老人照顧服務，因此老人經濟安全的建構，除了退休金的改革之外，如何建構完整的公共性老年照顧服務，也是不可或缺的。

　　近年來外在少子女化與人口快速高齡化等人口結構性的改變，勞工保險老年退休保障將面臨重大衝擊，雖然在2008年完成勞保年金的修法與相關財務改革，但其後續依然必須面對退休人口大增、退休者壽命延長所帶來的龐大給付壓力。其次，為了改革大多數勞工都無法領到，由企業提撥的勞退舊制退休金，而在2005年開始實施的勞退休制個人帳戶，也因累積近兩兆元的龐大基金，所導致的管理道德風險問題，也必須嚴肅面對，甚至思考與勞保基金合併的改革可能性，以建全勞工整體的老年經濟安全保障。

問題分析

　　台灣的年金改革同時面對特有的「高齡化」與「職業間不平等」的雙重危機。台灣的高齡化危機，已經迫在眉睫，即將在2017年老年人口達到14%，正式進入「高齡社會」，並很快速地在2025年達到20%，成為「超高齡社會」。人口老化不再是學理而是現實，直接衝擊退休制度的倒閉破產與否。另一方面，一般勞工意識到在高齡社會下所引爆的退休金破產危機的同時，卻發現軍公教雖也有破產危機，但是軍公教卻享有超高優惠退休福利待遇，並且由納稅人負擔的政府預算來進行填補虧損，這種相對的剝奪感所引發的情緒反彈，才是最大的火藥庫。因此，如何化解台灣職業別之間的不平等，就成了另一個台灣年金改革的特有的障礙與挑戰。

一、勞保老年一次給付下的擠兌恐懼

　　2012年底一份勞保局定期公布的財務精算報告，根據該精算報告的內容，勞保將提前在民國一百一十六年入不敷出造成虧損，勞保財務危機這個早已存在的客觀事實，引起社會大眾的廣泛注意，甚至引爆勞工提早請領的恐慌潮。

　　勞工保險自1958年開始實施，已經超過五十年，目前涵蓋了九百多萬勞工，規模僅次於全民健保。勞保給付項目涵蓋了生老病死，其中最大宗的給付項目為老年給付。但由於勞保老年給付長期以來，一直採取「一次給付」的方式，且退休資格寬鬆，例如，同一投保單位25年就能領取退休金，因此很多勞工18歲開始工作，43歲就可從勞保退休，或是累積25年且50歲也可以退休等。

　　雖然許多勞工已具備請領資格，隨時可到勞保局申請退休，但由於超過投保年資十五年之後，每一年有兩個基數的加倍效果，導致許多勞工都希望累積到最高四十五個基數再申請退休，因此具備退休資格但未領取一次給付的潛在退休請領者相當龐大。而勞保局為了防止這些潛在的退休者，因某種可能因素突然擠兌的情形發生，勞保基金自然必須經常性地累積大約四五千億的龐大準備金，來加以因應。

　　勞保最近最大的一波請領潮，是在2008年10月國民年金保險開辦，由於敬老津貼將隨著同步逐漸落日，而勞保年金在同年七月通過修法，並即將在2009年1月開始實施，使得在2008年第四季，許多潛在退休勞工因訊息的不充分與錯誤判斷，導致大量勞工提前領取一次老年退休給付，以便依法加入國保到65歲後能領取三千元外加的保證年金，使得勞保湧現擠兌人潮，基金規模一度低於兩千億元。

二、誤入歧途----提高股市獲利解救勞退基金財務

　　勞保為了應付老年一次給付，必須經常性累積龐大基金，使得這龐大基金的管理運用成為一個重要的課題。反觀，以德國的老年保險為例，由於採取年金制，因此其準備金僅有一個月的現金流量作為準備，隨收隨付，根本沒有基金運用的問題。而台灣目前勞退舊制約有5600億元、勞退新制約有7800億元，依法40%可投入股市。而勞保基金約有5500億，投入股市無法定上限，目前約40%投入股市。光是上述三個基金就高達1.5兆，若再加上國保與就保基金，恐怕將將逼近兩兆。因此約有八千億可以由國家自行操作或委託民間業者操作投入股市。

　　近來，勞保財務危機逼近，因此許多財經學者以及投顧業者，紛紛透過財經雜誌與報紙，表達要拯救危機，必須更積極投入股市以提高獲利率，這種幾乎是拿勞工的錢投入高風險的股市操作，來解決財務問題，完全是誤入歧途，這是以解決政府財務大旗為藉口，行投信業者大賺基金管理費之實。

三、勞退舊制，企業未足額提撥

　　2013年大統長基公司這家成立已經38年的企業，爆發販賣劣質油品牟取暴利事件後，驚傳其勞工退休金舊制專戶提撥僅有三萬四千元，再度引爆政府機關消極縱容企業勞退舊制準備金嚴重提存不足的問題，又再次浮上檯面。依據勞委會的統計資料，目前仍有4成雇主並未提存，一旦雇主惡意解雇或脫產，勞工辛苦半輩子的退休金便付之一炬。

　　過去也發現許多資金周轉不良的企業，常常覬覦過去歷年所提撥的龐大退休基金，因此會使用一些奧步，把這些未來將給付給勞工的退休金，以五鬼搬運的手法挖出來。而資方這些奧步，除非有極少數有勇氣的在職勞工向勞委會投訴，否則都暗渡陳倉成功。1.掌控勞退金監督委會的勞方代表。雖然依法企業內必須成立勞退金監督委員會，委員三至十五人，且勞方代表不得少於三分之二，但由於勞退金的請領必須由勞退金監督委員會的同意，因此除非有成立工會的企業之外，勞方代表常常是被企業所掌控，資方將該委員會變成一個橡皮圖章，以利後續的運作。2.以家屬充當人頭冒領勞退金。許多企業常安排掛名坐領乾薪的親屬，領取巨額退休金，將退休基金一掃而空，造成真正要退休的勞工領不到退休金的現象。3.勾結資深高階主管退休前提高薪資，掏空帳戶。由於勞退舊制的以最後六個月做為平均薪資，資方為了掏空勞退帳戶，不惜勾結信任的高階主管，於退休前甚至有帳面上提高到月薪十餘萬元，領取巨額退休金後，雙方再分贓對分的情事。

現行政策與法令

一、2009年勞保老年年金的實施

　　由於台灣人口快速老化與生育率持續降低所導致的少子女化，任何社會保險都必須面對這個挑戰，勞保也不例外，因此，費率逐年提高、退休年齡逐步提高早已無可避免。因此勞保財務是否會破產，其實是人口因素的結構性問題，而且早有因應。

　　2008年七月勞保條例的修正通過，當時已經意識到勞保在財務精算推估之後的收支不平衡，因此在修法條文當中明列了幾項改革方案，以減緩因應的財務缺口:一、新增老年年金給付，其每年年所得替代率為1.55%。二、年金之平均投保薪資採最高五年計算。三、年金給付資格從修法後第十年起，從六十歲逐步提高到六十五歲。四、費率從修法後逐步提高到13%。四、年金給付採用「保留年資」規定。五、修法後首度加保者只適用年金制，使得老年一次給付逐步落日。

　　這些內建並明訂在勞保條例當中的逐年調整方案，以一次性修法來解決未來將發生的問題，可說是一難得朝野共識的開創性與負責任的修法，能讓勞保長遠的財務問題有了逐步改善的依循路徑，也讓勞保的退休制度，逐步跟上世界各國潮流，從一次給付，過度到年金給付的新時代。

　　由於少子女化的衝擊，根據政府精算報告的公布，軍公教與勞保的財務危機日益逼近，造成擠兌風潮，許多勞工提前退休領取勞保老年給付，為了重建民眾對退休制度的信心，2012年11月，馬英九總統在拒絕在野黨呼籲召開國是會議來尋求年金改革的社會共識之後，親自與行政、立法與考試等三院院長於總統府召開記者會，宣示三個月內必將提出年金改革方案。馬英九總統提出「經費不足，行業不平，世代不均」的病因，行政院長陳冲則認為將在「財務健全、社會安全，世代包容，務實穩健」的原則下進行改革。

　　2013年1月30日，行政院公布了勞保年金改革方案，其重點包括:拉高費率上限到19.5%，以提高保險收入、年金領取八年後打七折(甲案)或投保三萬元以上年資的年給付率從1.55%降為1.3%(乙案)直接降所得替代率的方式、平均投保薪資採取最高12年獲15年。但該修法草案，一直未在立法院進行討論審查過。

二、勞工的二層退休保障-----勞退新制個人帳戶制

　　長久以來，勞基法中的退休金制度一直為勞資雙方所詬病，勞方抱怨領不到，資方則抱怨付不出來。1984年實施的勞基法退休金制度，基本上是一個「國家強制的企業內福利」，這可從退休資格必須在同一事業單位工作滿 25年，或年資15年滿55歲，或年資十年滿六十歲。每一年工作年資給與兩個基數，超過十五年部份給與一個基數，最高為四十五個基數，一個基數為退休前六個月的月平均工資。這種完全由雇主提撥制企業專戶的「企業專屬性」以及「不可轉移性」可看出，這筆退休金是與勞工對於該企業的忠誠度是密切關連的。

 　　2005年勞工退休金條例開始實施，在2005年7月1日，所有在職勞工都必強制以書面的方式，選擇是否適用新制，還是留在舊制，凡在2015年七月後就業的社會新鮮人，或是有轉換工作者，則一律強制適用勞退新制。

選擇勞退新制的勞工，雇主都必須強制按月提撥勞工薪資的6%到勞工於勞保局開設的個人儲蓄專戶當中，勞工也可自願相對提撥最高6%，為鼓勵勞工自願提撥，勞工自提部分將可享有免納入當年薪資所得的租稅優惠。而所累積的儲蓄專戶，政府將保證最低兩年定期存款的利息保證收益(2009年報酬率為11.8353%)。等到年滿六十歲且年資滿十五年以上，將可領取「月退休金」(將勞退帳戶中所累積的總額，除以當時六十歲國民平均餘命約23年(276個月)，分期發給勞工)，年資十五年以下則發給一次金。未滿六十歲就過世，直接一次將儲蓄專戶總額一次發給遺屬。

　　截至2014年12月底止，提繳事業單位家數已經超過46.8萬餘家，而選擇參加新制的人數則高達602萬餘人，佔適用勞基法得提繳率達到89.17％，已收提繳基金累積餘額達1.31兆元。由於勞退新制的性質是屬於確定提撥的儲蓄帳戶個人帳戶，因此開辦初期「只進不出」，光是2014年該年度就提撥了1640億元，但也才支付103億元，使得勞退新制基金成為政府最大、最穩定的公共基金。

　　2013年1月勞委會改制為勞動部之後，又將原來「勞退金監理會」的定位更加，去獨立化，直接轉變成勞動部下所屬的一個行政單位。原有的勞退金監理會結合勞保局的部分基金運用人力，成立一新的「勞動基金運用局」，未來「勞動基金運用局」將有接近1.3兆元的政府基金管理運用，再加上勞退舊制基金與勞保基金，全數由該局集中管理。由於該局為三級行政機關，因此在其首長由勞動部長任命情況之下，行政層級低，極易受到政治力影響，等於是將過去相對獨立性的「勞退金監理會」，直接讓勞動部長擁有龐大基金運作權力，未來不只成為脫韁野馬，更恐成金融酷斯拉，勞工血汗錢將淪為金權內幕交易的犧牲品。

三、勞退舊制的未爆彈

　　自2005年「勞工退休金條例」施行後，所有受雇勞工都必須以書面切結選擇新制或舊制，而通常年資較短的勞工多半選擇勞退新制，仍留在舊制的勞工則大多數為年資至少15年以上，且預計於該公司退休者。由於勞退新制施行後，新進勞工皆適用新制，因此，舊制將逐漸落日，適用的勞工人數只會遞減，過去以全公司勞工薪資總額2%至15%提撥的方式做為屆齡退休勞工的退休金，已無法支應，恐將產生勞工於退休條件成就時，其專戶準備金總額仍未能存到足額退休金予以支應。

　　勞委會依據相關資料推估截至101年7月止，有舊制年資之勞工約167萬人，其中選擇舊制者為57萬人，選擇適用勞退新制但據有舊制保留年資者約110萬人，受影響勞工人數仍然很多。一旦雇主歇業、清算或宣告破產時，勞工辛苦半輩子的退休金便追討無門，老年生活保障嚴重受到衝擊。

政策建議:以社會團結為基礎的退休制度改革

　　軍公教勞農的退休財務危機是被鑲嵌在台灣快速人口老化這個時代巨輪之下，任何社會保障制度都躲不過這個浪潮，如何保持世代間的正義，如何兼顧老年退休照顧與青年工作人口的繳費負擔，就成了執政者走鋼絲的兩難，社會保險的世代契約是否會被撕毀否決，其實是考驗著人民對政府的信任度高低。

　　以下提出勞工退休制度的改革大方向，希望能挽救台灣的退休制度，並藉由此制度性改革來防止社會階層對立，更進一步促進台灣不同職業族群與不同世代之間的社會團結。

一、勞工保險部分

1.「國家預算撥補與保證支付責任」相關文字應入法。

　　目前軍公教相關退休法令當中，皆有關政府預算撥補與最後保證支付責任的相關明文規定。對於涵蓋層面更廣的勞工保險，更需要得到廣大勞工的信任，因此相關條文一定要於勞工保險條例當中明文記載，也讓目前的勞保被保險人能安心繼續繳交保費。

2.準備金精算後應降至六個月。

　　社會保險採取隨收隨付，其準備金僅是支付緊急狀況，由於台灣過去採取一次給付，且給付門檻低，因此無法預期許多達退休條件勞工是否會突然請領，因此必須準備龐大準備金因應。但勞保年金實施之後，有資格請領一次給付的被保險人逐漸降低。以德國為例，其老年年金保險請領已經進入人口成熟期，透過嚴密精算，其準備金僅有一個月就已經足夠因應。勞保也應逐漸降低其準備金，以避免基金管理的風險。

3.平均投保薪資以最高120個月計算，適用一次給付與年金，且已請領年金者也應從新計算。

　　目前勞保年金採取最高六十個月投保薪資加以平均，而瑞典是採取最高180個月(15年)平均，另根據統計2012年勞工「工作總平均年資」為15.9年。現行老年一次給付則採去最後三年平均，這些計算方式都會產生道德風險，勞動部雖曾提出採取全職業生涯的投保薪資來平均，但這影響勞工權益太大，政治上幾乎不可行。務實做法應是，目前無論是年金採最高六十個月或一次給付採最後三年平均的計算方式，一律調整到採計最高120個月平均，以在道德風險與給付水準之間取得平衡，且適用已經請領年金者，都應重新計算給付金額。

4.強制一定限期前選擇退休給付方式。

　　由於台灣的勞工保險長期實施特有的老年一次給付方式，因此，只要在2008年7月17日修法新增勞保年金前，曾經有加入勞保者，都可有一次給付與年金給付兩種退休選項，而且可在退休當日才做出決定領取方式。如此一來，讓勞保基金的財務給付變得無法預測且充滿不確定性，導致勞保基金的財務預估無法精算，而保守地累積過度龐大基金。因此，現行由退休當天方決定，應改為於退休前的一定期限之內，勞工必須決定領取年金或一次給付，以穩定勞保財務規劃。

5.老年一次給付也應採取保留年資制度。

　　目前勞保僅有2009年實施的年金給付有保留年資的規定，導致中高齡失業者必須想辦法加入職業工會或寄保在某企業當中全額負擔保費，造成勞工沉重負擔。也有勞工忽略年輕時的勞保年資，後因家庭因素未再就業，而未再加入勞保，造成之前投保年資的喪失。因此保留年資的規定，應該也擴及老年一次給付，以保障勞工權益。

6.無一定雇主與自營作業者等職業工人之投保薪資，應採定額加保。

　　由於職業工人之薪資所得難以認定，目前勞保局默許職業工會以每年提高15%投保薪資的方式，逐年提高投保薪資，造成一定程度的道德風險，並衍生爭議。因此，為了公平性勞保職業工人應比照國民年金方式繳費，投保薪資固定基本工資，累積消費者物價指數CPI超過3%者，應一併調整，以退休當月投保薪資作為退休金計算之薪資。

7.維持現行提撥率最高13%門檻，如有不足由國家預算撥補。

　　2009年實施的勞保年金改革，已經將提撥率提高到13%的時程表確立，一旦再提高將影響勞工當期所得，進而降低整體民生消費，對整體經濟發展恐將不利，因此，如經過財務估算，未來勞保費率調整到13%後，依然有財務缺口時，應參考德國現行的經驗，以國家預算撥補的方式進行，如有必要或可考慮將勞退新制的6%提撥率併入勞保，將整體勞工退休制度的薪資提撥率以不超過20%為原則，以避免影響勞工當期消費能力。

8.最高投保薪資上限，應以「平均薪資」為基準，每三年定期調整。

　　目前勞保投保薪資等級為43900元，自2006年以來，一直未調整，目前勞保最高投保薪資，並無一固定調整公式與程序，任由行政部門專斷，影響勞工的退休權益甚大，因此應採取主計處統計之勞工「平均薪資」(2014年為47300元)作為基準，每三年檢討調整一次，以客觀數字做為調整依據。

9.受僱於四人以下之事業單位勞工，應強制納入勞保。

　　台灣中小企業甚多，許多勞工受雇於四人以下企業，由於目前勞保條例僅要求雇用五人以上企業必須強制為所屬勞工加保，導致了受僱於四人以下企業勞工權益嚴重受損，該勞工必須以三倍保費負擔自行到職業工會加保，也增加了政府四倍的保費負擔，形成受雇勞工的差別待遇，應立即修法改善。

二、勞工退休金個人帳戶部分

1.勞退監理會應提升其獨立地位與行政位階，主委與委員應有任期保障。

　　勞動部成立後，新設立的「勞動基金運用局」將統籌管理運用近2兆元勞保、勞退新舊制等的政府基金，恐將淪為政治金融操作犧牲品。由於該局為三級行政機關，專業自主性極易受到上級勞動部長政治力影響，因此應維持目前「勞退監理會」型態，並提升位階與勞動部平行，監理會主委與委員也應以任期制保障，避免受政治任命的部長或院長的政治干預而影響其專業性與獨立性，因此龐大的勞工退休金金管理，首重安全性，應以「去政治化」的獨立行使職權的委員會來加以監理，以確保勞工退休基金的穩健發展與安全。

2.勞退新制之月退休金或一次請領，應由勞工選擇。

　　依照勞退新制條例第24條，勞工年滿六十歲，工作年資滿十五年以上者，「得」請領月退休金，而工作年資未滿十五年者「應」領取一次退休金。勞動部過去一直主張工作年資滿十五年者，一律強制領取月退休金，也就是帳戶總額除以當期平均餘命(約23年)之月數，按月分期給付。但勞退新制乃為勞工生涯的儲蓄所得，而2005年勞退新制實施當時，勞保年金尚未通過，勞工欠缺年金保障，因此以分期付款的月退休金來充當年金保障，但如金勞保年金已於2009年實施，勞工已有退休年金保障，因此，勞退新制應賦予勞工自行選擇的權利。

3.基金收益應以「複利」計算。

　　個人帳戶的保證收益依法不能低於兩年定存，但勞委會在「勞工退休金條例退休基金管理與盈虧分配辦法」第九條當中，卻自行將其收益定義為以「單利」計算，也就是不把前期的利息滾入本金計算，這對於提撥勞退新制大都超過三十年的勞工，其權益影響甚大。因此應該於勞工退休金條例的母法當中，明文規定以複利計算，以保障勞工退休權益。

4.基金運用應以社會責任投資為原則，投資可償性的公共服務事業。

　　目前勞退新制基金自2005年開始已經累積達1.4兆，這龐大的基金管理超過五成委託給國內外投顧投信公司投入資本市場，其中國內委託20%，國外委託36%。由於勞退新制基金取之勞工也應用之勞工，過去只求績效獲利忽略社會性公共性投資的方向應該扭轉。該基金應配合政府政策主動創設或投資，托兒、托老或社會住宅等公用事業，以降低一般勞工的生活支出。

三、勞退舊制基金部分

1.應修法強制雇主限期企業一次足額提撥退休準備金。

　　為杜絕勞退舊制的未爆彈，凡是各事業單位之退休準備金專戶總金額未達今後5年內符合退休資格勞工之退休金估算總額80%者，應一次提撥其差額，以確保雇主能確實足額提撥勞工的退休金，保障勞工的老年生活與經濟安全。

2.公告未足額提撥之企業。

　　勞動部應協調地方政府以專案方式，一次性地毯式全面查察仍有勞退舊制員工的企業是否依法提存勞退金，並公布未足額提撥以及未開戶廠商名單，以監督企業有效落實相關法令，並遏止企業盜領勞退金之亂象。