(本文為公平經濟新藍圖 第十章)

前言

　　近年來，黑心食品烏雲籠罩，重重打擊台灣「食品王國」的國際形象，也讓民眾健康遭受危害。尤其諷刺的是，無論在食品或藥品黑心風暴中，問題產品不僅榮獲國家GMP認證，有不少更是國內知名老牌大廠，使得人民對政府監督機制的信任幾近崩潰。因此，，除了要求政府確實落實相關食品、藥品安全相關法規之外，國外行之有年的「公益揭弊」（或稱吹哨者）保護再次成為社會焦點，而朝野立委和公民團體倡議公益揭弊的立法保護對象中，必須包括該企業的勞工，以杜絕不肖廠商的違法行為，因為勞工往往是這些違法行為中最大的受害者，可能會因為黑心廠商關廠或歇業而失業。

　　除了制度性保障勞工揭發雇主違法行為之外，勞工團體倡議多年的「產業民主」制度，也可作為促進台灣經濟民主的重要基礎。雖然至今只有國營事業及泛官股企業才設有「勞工董事」，透過工會參與公司治理，不僅可以更充份掌握公司營運狀況，同時也可以透過參與公司的重大決策，避免因企業獨裁而損及社會大眾的權益。國營事業自2000年開始設有勞工董事至今已十五年，有必要透過修法更進一步擴大至民營事業單位。此外，就公司治理公共性的角度出發，政府亦可透過公司治理相關法規的強制規定，要求僱用一定人數及上市櫃公司必須公開揭露特定資訊，以確保各項法規的積極落實。

　　綜上，本文將國內產業民主制度、公益揭弊制度，以及公司治理資訊揭露等規定提出具體政策建議，以作為國內經濟民主制度之參考。

問題分析

　　自2000年透過國營事業管理法第35條實踐「勞工董事」制度以來，台灣勞工參與公司治理制度的發展就停滯不前，目前僅各國營及泛官股企業設有勞工董事，一般民營企業除勞資會議之外，幾乎沒有任何獲得公司營運資訊的機會。再加上台灣的企業經營文化獨裁封閉，無論企業規模大小，惡意違法的案例頻傳，嚴重危害其勞工和社會的公共利益，以下，我們就制度和國內企業經營文化等問題層面，突顯國內公司治理制度變革的重要性。

　　首先是黑心企業文化蔓延，卻缺乏有效的企業內控機構。近年來的黑心食品、藥品事件不僅威脅消費者健康和勞工工作權，更嚴重侵蝕了台灣社會的自信心。 2014年，頂新餿水油事件從小吃攤到一般店家，甚至於大型餐飲集團幾乎都無一倖免中標，讓民眾原本就岌岌可危的食品安全信心雪上加霜，而攤開最近幾年的黑心食品事件簿，從塑化劑飲料、毒澱粉布丁、香精麵包、銅葉綠素油，以及對國民健康衝擊危害層面更廣的毒油事件，一次又一次重擊台灣社會的經濟、健康和自信心，也重創台灣的國際形象。令人遺憾和不解的是在惡意違法廠商中，不乏國內知名大企業。2015年更發生黑心劣藥風波，包括國人常用的「金十字酵素胃腸藥」、「鐵胃胃腸藥」，以及美商亞培公司台灣分公司委託健亞生物科技公司生產的「亞培心美力盼納補」膜衣錠等19家藥廠的23項藥品，都因使用未取得原料藥許可證的碳酸鈣或碳酸鎂被食藥署列為「劣藥」，再再的顯示台灣企業內控制度的失靈，同時，也突顯建立有效內部監督機制的重要性。

　　其次是國內產業民主制度發展的停滯不前。經過勞工及工會團體多年的倡議，產業民主勞工董事制度終於在2000年開始實施。此一然而，這個制度是將民主精神擴及企業經營，由勞工參與企業的經營與管理的一種制度，在歐洲國家行之有年，以德國為例，早在1951年的「採礦鋼業共同決定法」，就已經將勞資「共同決定」的模式融入企業的經營之中，一方面追求更有效率的進行勞資溝通提升經營效率；另一方面，則是將民主的理念深化至生產（工作生活）的層面，避免因企業內部不民主而引發舞弊或違法行為，其具體內容是規定企業的（董）監事會中必須要有「二分之一」的員工代表。目前，國內制度仍然只侷限在國、公營事業的範圍，雖然歷經十五年來累積了充足的經驗，但政府迄今仍未積極將這個制度推展至民營企業，以致勞工不僅身陷低薪的血汗泥沼，更往往成為企業內部不民主下的犧牲品。

　　第三，企業資訊揭露規範的消極與不足。目前，國內對於企業資訊揭露的莫衷一是，無法積極有效的促進企業良性發展，而企業惡意的違法行為，更造成對守法企業的不公平競爭，侵蝕國內的法制精神與良好投資環境。除了公司有重大經營事項宣告以及違反公司治理相關法規之外，尤其，從勞動部和各地方政府勞工局歷次勞動檢查發現，企業違反各項勞動法之情況相當普遍，其中更不乏有知名企業和媒體。雖然按勞基法規定主管機關可公告違法廠商，但仍然無法發揮嚇阻效果。而除了勞動法之外，尚有違反重大環保法規；以及未依身障及原住民相關法規定額僱用等情形，有待日後更進一步改善，以利良好企業人格之發展。

　　要有效解決上開企業惡意違法之問題，應強化企業內部控制及監督機制，除強制企業揭露相關資訊之外，更應落實集體勞動法之各項權益，包括組織工會、召開勞資會議或簽定團體協約等，以進一步深化勞工參與治理，擴大實施產業民主制度。而對於各利害關係人檢舉企業違法之揭弊行為也應予以制度化保護，一方面保障公眾利益，另一方面，也可以避免勞工因公司惡意違法而權益遭致侵害等問題。

現行政策與法令

　　雖然一連串食安風暴引發社會對於「公益揭弊」的關注，並認為透過這個內控機制可以有效防止政府和企業舞弊的行為。但這個在許多國家行之有年的制度，除法務部廉政署委託學者研擬適用於政府機關的「揭弊者保護法」之外，目前國內相關規定散落於不同法規之中，無法發揮積極的保護作用；勞工參與公司治理的規定則是因法律位階過低，以及僅適用於國營事業而普偏處於低度發展的狀態。關於產業民主、公益揭弊保護及資訊揭露的法規，如下：

　　首先，從國外的立法經驗，對勞工的公益揭弊保護主要包括保密、保護和救濟等程序，避免勞工因勇於擔任負起「吹哨者」的角色而可能遭遇調職，甚至於解僱等其他不利之處分。目前，國內針對勞工公益吹哨的保護措施付之闕如，只散落在《勞基法》第74條和《職業安全衛生法》第39條之中，雖明定：「雇主不得因勞工為前項申訴而予以解僱、調職或其他不利之處分」，但卻僅有勞基法定有「處新臺幣九萬元以上四十五萬元以下」罰鍰，職業安全衛生法僅具宣示性意義，完全無法確實保障勞工基於雇主違法所為的吹哨行為。此外，在《食品安全管理法》第43條及第50條亦定有防止對申訴者不利處分之保護，但從這些年層出不窮的食品、藥品安全事件就可以探知，這些消極又零落的法律規定，成效不彰。

　　不僅是國內對勞工「公益揭弊」的法律保障不足，勞工參與公司治理的規定也屈指可數，雖然無論是在法律形式上，亦或者是實際的各項勞動法制的修、立法，已經逐漸將勞工參與管道納入，包括：《勞動基準法》有關工時、延長工時、休假及女性夜間工作之決定，，《大量解僱勞工保護法》有關解僱計劃書的決定、「職工福利委員會」及「勞工退休金管理委員會」之勞工委員、《勞工退休金條例》雇主採行企業年金保險制之決定，以及國營事業管理法第35條規定之「勞工董事」等，均有勞工參與的相關規定。然而，在政府沒有落實法律、工會組織率低迷等因素之下，除了國營事業的勞工董事制度因工會力量較強而有具體成果外，其他勞動法的勞工參與之規定多形同具文，雇主守法的意願低落，有待日後透過修法改進。

　　最後，台灣許多企業違反公司治理、勞動、環保法規的問題相當普遍，不只損及其員工及投資人的權益，更有可能危害消費大眾的健康，因此，應強化政府主動揭露或強制企業自主揭露的義務，例如在各項年報、財報及重大經營事項中強制登載違法之情形，以作為社會監督企業人格權是否良善的依據。目前在勞動法中，只有勞基法第80-1條：「違反本法經主管機關處以罰鍰者，主管機關應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名，並限期令其改善；屆期未改善者，應按次處罰」，賦予勞動工主管機關主動揭露違法事業單位之權。而包括《證券交易法》、《公司法》、《金融控股公司法》、《銀行法》等公司治理相關法規分別定有各項年報應行記載事項準則，都沒有揭露公司違反勞動法規之相關規定；僅在《上市上櫃審查標準》裡有較為積極的規定，包括：近三年內是否曾違反勞基法而被處以行政罰確定、是否組織職工福利委員會並提撥職工福利金、是否召開勞資會議、是否提撥勞工準備退休金、近三年是否因安全衛生設施不良，而導致重大職災，以及是否積欠勞工保險費且未繳納等，列為勞資關係查核內容。

　　然而無論是勞工參與公司治理的規範，或是對勞工揭弊行為的保護，目前在各該法規中都相當的消極，有待未來更進一步透過立法，強化企業內部民主的機制；至於公司資訊揭露，除了對上開公司治理之相關法規進行全面檢討，督促企業遵守法律和社會責任等，不只可以保障其所有勞工的權益，更可以營造良性競爭的經營和投資環境，讓台灣擺脫血汗經濟的惡名。

政策建議

　　1990年開始，台灣勞工陣線即倡議倡產業民主制度，並提出「國公營事業產業民主條例」，希望從對社會影響較小的國公營事業先行，再逐步擴大至一般私營企業。遲至2000年，在勞陣和國營事業工會的奔走之下，立法院三讀通過國營事業管理法第35條，成為國內實踐產業民主勞工制度之濫觴。十五年來，國公營事業已累積可觀經驗的勞工參與公司治理制度，在民營事業卻仍原地踏步，實施範圍仍然停留在國公營事業。然而，過去幾年來層出不窮的黑心食、藥品風暴，以及從歷次各級政治機關勞動檢查中企業違法情形，更突顯落實企業內民主機制、公益揭弊保護，以及透過法律更強而有力的要求企業履行其良善企業人格等制度的重要性。

有鑑於2000年開始實施的國營事業勞工董事制度，十五年來已累積豐富的經驗可供參考，社會對於勞工參與公司治理的應更能接受，再加上日前國民黨團力倡「加薪四法」中的勞基法第29條修正條文，亦肯定工會對於公司盈餘分配有協商和共同決定權力，因此建議：

(一)擴大產業民主勞工董事制度

　　目前僅有國營事業管理法規定，須有五分之一董事由工會推派，而政府持股20%者應有一席勞工董事之外，勞工董事制度應更進步擴大至上市櫃公司，為落實公司治理透明化，並考量上市公司募集社會大眾之資金的社會公共性，股票上市公司應該都必須有一席勞工董事由工會推派以落實產業民主的精神。因此應先修改《證券交易法》，增訂上市公司應置勞工董事的條文；再仿效德國共同決定法之設計，依企業規範設置勞工董事，以杜絕因公司治理制度失靈而產生的舞弊和脫法行為。

(二)提高勞資會議法律位階，制定勞資會議法

　　目前勞資會議的實施，僅依據勞基法附則當中的規定為制定實施辦法的法源依據，由於沒有罰則，因此甚難落實，目前因上市櫃公司審查時，要求必須檢附勞資會議記錄，以證明其勞資關係健全，召開企業才稍增，但也流於形式。更何況，目前勞資會議可議決事項與效力，層次甚低，因此都有必要制定專法，落實企業內之勞資對話。

(三)制定公益揭弊者保護法

　　在一連串的黑心食、藥品風暴之暴，台灣社會對於企業無良經營深惡痛絕，除了要求政府確實落實監督食、藥品安全之外，訂定公益揭弊保護也已是社會共識，希望能夠透過一套適用於公、私部門的吹哨者保護制度，從保密、保護到救濟，提供勞工完整的保障，避免其遭受報復。建議應制定公益揭弊保護法，適用於公、私部門，對公益揭弊者提供完整的保護，必要時提供獎勵。

(四)強制勞動法之公告條款

　　參考勞基法第80-1條，在各勞動法規中增訂政府公告違法事業單位之條款，以確保勞動法的落實有鑑於企業違法不僅嚴重傷害勞工權益，更威脅社會整體之安全。而惡意違法更破壞遊戲規則，造成對守法企業的不公平競爭，進而產生劣幣驅逐良幣的結果，因此，應在相關勞工和公司治理法規中，明定政府公告違法企業之條款，並強制要求企業應在相關年報中主動揭露其違法情形，以營造良好的經營投資環境。

(五)擴大企業資訊揭露，強化公司內控能力

　　修定證券交易法、公司法、金融控股公司法中，包括「公開發行公司年報應行記載事項準則」、「金融控股公司年報應行記載事項準則」、「信用合作社年報應行記載事項準則」、「票券金融公司年報應行記載事項準則」及「銀行年報應行記載事項準則」等5個相關年報母法裡，增訂強制登載若公司違反相關勞動、環保、婦女、身心障礙者權益保障法、原住民族工作權保障法等法規並處以罰款，必須列入年報內供社會公評和投資人參考。