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ILO 2020年5月15日公佈「COVID-19 crisis and the informal economy: Immediate responses and policy challenges」

　　國際勞工組織這份報告，著重於各國在早期階段應對COVID-19疫情對非正式經濟造成的後果時可採取的立即對策，同時指出了未來需要持續投資以確保非正式經濟中的勞動者和企業提供尊嚴勞動。

　　2020年4月底為止，COVID-19在全球感染病例已超過280萬例，死亡人數接近195,000，有210個國家或地區受到影響。 因此，已經採取越來越多的全國性或地方性限制措施來防止病毒的傳播。

　　在發現疫苗和治療方法之前，維持社交距離仍然是打破傳播鏈並保護大部分人的唯一方法。因此，全球都在採取全面性或者部分性的限制措施，影響超過50億人。估計這些措施將對16億從事非正式經濟的勞動者產生衝擊，而在受衝擊最嚴重的產業中，女性將占大多數。

　　從事非正式經濟中的眾多人口，需要賺錢養活自己和家人。因為他們大多數人無法依靠所得替代或儲蓄為生。不工作待在家裡，意味著將失去他們的工作和生計。 「死於飢餓或病毒」是許多人面臨的非常真實的困境。不幸的是，有超過20億勞動者以從事非正式經濟謀生，占全球勞動人口的62％。而在低收入國家中，非正式經濟勞動者更占整體就業人數的90％，在中等收入國家則佔67％，高收入國家中則占18％。在低收入與中低收入國家中的女性更容易受到非正規經濟的影響，並且比男性更容易受到傷害。

　　類似的觀察也適用於非正式企業， 全世界每十家企業中就有八家非正式企業。這些主要是未登記的小型單位，通常僱用十個或更少的未申報低技能工人，包括無酬家屬工作者，主要是在不穩定的條件下工作的女性，她們在缺乏社會保護或健康與安全措施的場所工作。這類企業，生產率低，儲蓄和投資率也低，資本累積微不足道，使他們特別容易遭受經濟衝擊，且通常被排除在與COVID-19衝擊有關的企業短期紓困措施之外。

1.COVID-19：健康和經濟危機對從事非正式經濟勞動者的破壞性影響
1.1 封鎖和其他遏制措施的影響

　　國際勞工組織估計，在沒有任何其他收入來源的情況下，勞動收入的損失在中高收入國家中，將導致從事非正式經濟勞動者及其家庭的相對貧困增加21%以上，高收入國家則為52%，偏低收入和低收入國家為56%。其中包括住宿和食品服務、製造業、批發和零售等部門的勞動者，其中包括5億多為城市市場生產的農民。由於非正式經濟中的人需要工作，因此封鎖和其他遏制措施是社會緊張和違法行為的根源，而這將危及政府保護民眾與對抗疫情的努力。

　　此外，供應鏈中的物流挑戰，特別是跨境和國內流動限制，可能會導致糧食供應中斷，破壞非正式經濟勞動者的糧食安全。在許多國家，非正式糧食市場在確保糧食安全中有著至關重要的作用，它們既是食物的來源地，也是小農出售產品的地方。關閉這些地方，將導致糧食失去保障和貧困加劇。

1.2 健康風險和衝擊
　　與COVID-19相關的特定風險加劇了非正式經濟中貧困勞工的脆弱性。在城市地區，即使留在家裡，由於過度擁擠和不衛生的生活條件，這些勞工及其家人仍然暴露在病毒中，這使得維持社交距離幾乎是不可能的。缺乏自來水不僅限制了洗手的可能性，而且常常迫使女性必須排隊取水，從而危及自己和社區。非正式經濟工作者，特別是農村地區的非正式經濟工作者，對這種病毒，其症狀和預防措施（例如社交距離）所知甚少。如果他們繼續工作，他們通常無法使用個人防護設備和洗手台。維持社交距離很難適用於下列工作，例如，街頭和市場攤販、家務勞動者、送貨到家的外送員。對於許多人來說，家庭就是他們的工作場所。
　　非正式經濟中絕大多數勞工面臨職業健康和安全風險，沒有適當的保護，染病，事故或死亡的可能性增加。 COVID-19則更增加了這些風險。如果他們生病了，大多數勞工，包括移民，都無法保證獲得醫療服務，也無法通過疾病或職災津貼獲得收入保障。如果他們無法獲得醫療保健，該病毒將更廣泛地傳播，並帶來致命的後果。如果他們能夠獲得醫療保健，許多人將自付費用，這將迫使他們陷入債務或出售其生產工具，使他們陷入更深的貧困。在危機之前，由於龐大的醫療費用，每年有1億人陷入貧困。對於許多人，尤其是在農村地區，醫療保健服務是不存在的。

1.3 對經濟結構的損害

　　為了限制COVID-19的傳播，限制人員流動以及經濟活動的突然中斷，對非正規企業的產生強烈影響，並且可能具有以下後果。

1.非正式經濟單位的收入立即損失
　　鑑於他們沒有積蓄或其他財務緩衝，大多數非正式企業的所有者可能別無選擇，只能將其微不足道的商業資本用於消費。結果是，他們可能被迫暫時或永久關閉，從而導致失業和貧困加劇。反過來，收入損失和貧困加劇則可能會觸發童工的急劇增加和入學率降低，尤其是對於年輕女孩而言。

2.金融崩潰和正式微型、中小企業永久關閉之後，非正式經濟的擴張，引發了失業和就業不足的空前激增

　　這場危機可能對經濟產生長期影響，預計復甦將是緩慢且不平衡的。在沒有所得替代的情況下，尤其是在社會保護體系薄弱且涵蓋率低的中低收入國家中，許多人可能會以非正式經濟微型企業主、自營作業者或非正式受僱者的身份為生。一些正式的微型或中小型企業也可能被迫走向非正規化。

3.危機對不同行業的不均衡影響可能會引發經濟活動的大規模重組

　　反過來說，這可能導致將非正式（和正式）勞動力重新分配給受影響較小的經濟部門或消費需求可能相對恢復較快的行業。生產活動和供應鏈的重組可能導致結構性失業或進非正式經濟進一步擴張。
　　一旦解除限制，仍然存在不確定性，如果感染病例數再次開始上升，是否恢復限制仍不確定。這種不確定性可能導致消費者預防性儲蓄和企業的低投資。這種綜合效應可能損害經濟結構，導致需求、生產和就業水準下降，並使正式經濟進一步萎縮，這很可能反過來導致非正式經濟的增長。

2.採取及時應對措施

　　立即做出的應對措施無法將健康和經濟影響分開，必須多方整合以下行動方針：

l   減少勞工及其家庭受到病毒的感染和傳染的風險；

l   確保感染者能夠獲得醫療；

l   向個人及其家庭提供收入和糧食支持，以補償經濟活動的損失或減少；

l   減少並防止對經濟結構的破壞，並保持就業。　　

　　現有的國際勞工標準為建立對COVID-19危機的關鍵即應對提供了堅實的基礎。這些應對與國際勞工組織在勞動世界中應對COVID-19流行的政策框架保持一致。該框架有四個相互關聯的支柱：

第一柱：刺激經濟與就業市場的復甦。（在宏觀和行業層面）；

第二柱：支援企業、工作機會與收入（中關層次）；

第三柱：確保勞工在工作場所受到保護（微觀層面）；

第四柱：通過社會對話找到解方（跨領域）。

　　下文第2.3、2.4和2.5節中描述的行動方針主要涉及第3支柱和第2支柱。第2.5和2.6節中描述的行動方針主要涉及第1支柱和第2支柱。第4支柱貫穿所有措施的總體設計和實施。

2.1通盤考量事項

l   從事非正規經濟的勞動者和企業沒有登記，這使得政府部門很難辨別和接觸非正規經濟中的弱勢群體，並使那些在非正規經濟中經營的人擔心政府部門。此外，非正規經濟呈現出高度的異質性。因此，必須根據有關勞動者和企業單位的不同特徵、情況和需要量身定制政策措施。

l   要製定和實施有效而公正的對策，就需要關鍵參與者參與勞動力市場，尤其是政府以及最具代表性的勞工組織和雇主組織。非正規經濟勞動者和企業應有機會就將影響到他們的政策，發表自己的觀點並捍衛自己的立場，特別是通過其會員制組織。在政策設計過程的早期階段將他們一起納入，也將增強此類措施的有效性。考慮到代表勞工組織和雇主組織在社會對話機構和過程中的作用，在當前情況下，這些組織進一步加強與非正規經濟中組織、勞工和企業的關係就顯得特別重要。這將促進包容性的社會對話，並且可以更好地對應非正規經濟經營者的特定需求。

l   COVID-19的大流行並沒有對所有國家造成相同程度的影響。沒有人確切知道該病毒將如何在地區和國家傳播。但是所有國家都處於危險之中，需要做好準備應對其健康、經濟和社會影響。在這種大流行中，一個國家的反應會影響其他所有國家。如果一個國家不能控制該病毒，那麼其他國家就很容易受到傳染，甚至重新傳染。正如聯合國秘書長在發布關於COVID-19的社會經濟影響的報告時所說的那樣：「讓我們記住，我們相互關聯的世界就像最薄弱的醫療系統一樣不堪一擊。」

2.2確保非正規經濟中最容易受到COVID-19危機影響的群體的需求和優先事項

　　進行快速評估是確定優先事項和查明COVID-19對非正規經濟的直接和間接影響的程度和性質的一種方法，特別是因為它們涉及最脆弱的群體。快速評估的目的是：

l   使非正規經濟中的男女及其組織有發言權，以便對危機應對中考慮到他們的處境；

l   更好地了解他們的處境、需求和觀念的多樣性，以指導政府、社會夥伴、非正規經濟組織和其他非政府支持舉措，以立即實施立即和中期措施。

2.3採取預防措施，限制接觸和傳染風險
　　在大部分人口以從事非正規經濟確保生計的國家中，封鎖應伴隨有效措施：

l   通過適當的管道就該病毒、傳播方式、健康影響、預防措施、封鎖規則以及減輕對非正規經濟中勞工和企業的收入的影響措施進行溝通；

l    與非正規經濟中的勞工和經濟部門特別是通過其組織協調實施封鎖措施，以擴大措施的影響範圍，從而增進了解和有效性；

l   緊急將社會保護計劃以及其他救助和經濟紓困計劃的覆蓋面擴大到非正規經濟中的弱勢群體，並確保及時向有關勞工和企業提供優質服務；

l   在考慮到健康和安全規則之下，支持授權的就業創造活動。

　　措施應旨在減少工作場所的直接污染，包括：

l   提高與COVID-19相關的風險的認識，並提供有關預防措施、安全工作場所行為和感染症狀的可查詢信息；

l   編寫宣傳材料，如小手冊、海報、短片、文字信息和電台廣播，使非正規經濟部門的從業人員方便理解；

l   確保社交距離、對場所進行消毒、確定和裝備/重新劃分風險區域，特別是在固定場所從事非正式就業時，並在可能的情況下錯開工作時間，以避免每個人都同時出現在工作場所。

　　應針對例如街頭小販、家事勞動者、送貨員、拾荒者和計程車司機等製定針對特定行業和職業的健康指南。在與勞工及其代表協商後，應由勞工使用個人防護設備，並由雇主免費提供和維護。
　　在非正規勞工工作的地方，應提供低成本的洗手台或酒精溶液。應採取措施組織對有症狀的勞工進行日常性檢查，並在緊急情況下安全地送往醫院。

2.4確保感染者能夠以有效且負擔得起的方式獲得醫療保健

　　確保非正規經濟中的勞工及其家人能夠得到有效且負擔得起的醫療服務，這對於應對COVID-19大流行至關重要。尤其重要的是：

l   通過迅速擴大社會健康保護並調整現有的社會保護計劃，將自付費用降至最低；

l   確保提供優質的醫療服務，尤其是提高農村地區的醫療設施能力和可及性，並消除其他財務、地理或行政障礙。

　　鑑於許多國家面臨健康挑戰，增加非正規勞工及其家人獲得負擔得起的醫療服務措施，不僅應限於COVID-19的檢測和治療，而且還應涵蓋這些勞工及其家庭面臨的所有傳染病和非傳染病，在許多情況下，這些疾病會成為並發因素。

　　已經投資擴大社會健康保護涵蓋面的國家，能夠更快速和更具包容性地作出回應。然而，鑑於挑戰的規模，可能需要進一步擴大分配的資源，包括透過國際支持。保證有效獲得負擔得起的醫療服務，並確保生病或（自我）隔離的人擁有基本收入保障，是維護公共衛生和生計的重要手段。非正規經濟中的勞工通常無法獲得特定疾病津貼，但可以擴展或引入新的福利來滿足這一需求。

 2.5為個人提供收入和糧食支持，以補償經濟活動的喪失或減少

針對COVID-19大流行的影響要求採取迅速有效的措施，加強非正規經濟中的勞工，特別是有年幼子女的女性的收入保障，因為她們屬於經濟困境中最高風險的群體。各國可以使用不同的機制將收入支持擴展到非正規經濟勞工。

l   已經有繳費型和非繳費型社會保護計劃的國家，可以在現有的行政和執行機制的基礎上將範圍擴大到尚未涵蓋的群體。它們可以提高水準，提前支付福利和放寬資格條件。這可以通過不同的方案來做到這一點，包括失業救助、退休年金，兒童福利或社會援助方案。在危機來臨之前，就有投資於社會保險的國家將能做出更好的準備，替失業者，有時包括非正規經濟中的失業者提供緊急支持。他們甚至可以使用失業保護計劃，通過短期工作計劃來支持保留工作，包括適用於自營作業者或家事工作者，無論他們是否為從事非正規經濟，從而有助於快速恢復。

l   在不可能擴大現有方案的地方，需要建立其他機制，以提供必要的收入支持。可以用一次性支付的方式給與大範圍的人口，在某些情況下，作為支付給全體常住人口或那些未受其他機制保護的居民的普遍福利。可以採用部門方法，將受到特殊影響的勞工放在優先位置。

l   在某些情況下，必須提供糧食支持，以防止受影響最嚴重的人飢餓。在一些國家，政府為弱勢家庭組織了糧食支持，並保障了農村地區的營養。這也有助於支持農業部門，並確保不間斷的糧食生產。

　　在快速變化的危機中，調動必要的資源、確定資格標準、設定福利水準、與個人聯繫、登記合格的受益人，並迅速提供福利是一項艱鉅的任務。數位技術可以用來識別和登記勞工，並支付福利待遇，但是需要為無法獲得技術的人們提供替代機制。

　　任何此類策略的一個關鍵方面是與勞工組織和雇主組織合作，包括那些活躍於非正規經濟、社會團結組織和地方政府機構的組織。它們對於擬訂和實施應急措施，加強社會保護體系和支持向正規經濟轉型至關重要。

2.6減少和防止對經濟結構的損害：維持就業機會

　　世界各國政府已採取措施，包括採取財政和貨幣政策，以減輕疫情對企業的影響。但是，這些措施可能會繞過非正式經濟，因為它們通常不屬於政府政策和計劃的範圍。需要採取有針對性的且對性別敏感的方法來接觸它們。如果不這樣做，可能會破壞朝減少飢餓、貧困和促進尊嚴勞動的發展軌跡，從而導致社會不穩定。這也可能使各國遏制疫情蔓延的努力功虧一簣。

　　可以採取各種金融和貨幣措施來支持非正式經濟中的經濟部門。

l   財政支持可以採取捐贈、補貼貸款、展延貸款期限，以及旨在克服流動性緊縮的債務重組。

l   還可以採取降低運營成本的措施，例如免除或延遲支付水電費或房租等公共服務費用。

l   以降低的行動電話費和網路費的形式提供補貼以及培訓，可以使非正式經濟中的某些部門嘗試使用數位工具來實現業務連續性和增加收入。

　　但是，對於政府而言，確定並接觸非正式企業是一項艱鉅的任務。所有者的自我認同，再加上政府的「入門級」登記和一定程度的驗證，或許是一種可行的方式。在社區中心和其他類型的社會和團結組織的支持下，可以使用現有法規或地方市政來註冊中小微型企業。

　　通過銀行，小額貸款機構和金融合作社，以明確定義並正式宣布披露和提高透明度的標準來籌募資金是可行的。這將改善非正式女企業家的困境。在可能的情況下，可以使用通過ATM或數位治理（G2P）付款進行分配，以促進滿足社交距離的無現金交易。對於非正式企業而言，如果將這些付款與「入門級」登記系統和提高認識的活動結合起來，將有助於將來向正式化轉型，特別是如果採取了促進這種轉型的激勵措施的話。

　　通過針對性的財務支持、培訓、足夠的衛生和個人防護設備，以及有關如何降低員工和客戶感染風險的建議，可以幫助非正式企業和勞工擴大在疫情期間被認為不可缺少的商品和服務生產（例如送餐）。此類措施可確保業務連續性並防止失業。例如，如果非正式企業獲得了足夠的財務支持和培訓，就可以開始生產可負擔得起且符合健康安全要求的布口罩和酒精溶液/肥皂。它們可以為攤位和市場的日常清潔和消毒，市場的空間重組或建立替代銷售系統提供服務。他們還可以通過使用資通訊技術和平台吸引客戶來維持業務，並繼續維持營運

　　三方和雙方的社會對話應成為政策對應的基礎。雇主組織和勞工組織可以在提供或倡導支持服務（例如獲得技術、財務和業務開發服務），以及促進與正式企業的聯繫以鼓勵朝正式化方面發揮關鍵作用。為了更有效，這些措施應加​​強三方夥伴與代表非正式經濟部門的組織之間的對話與合作。此外，由於政府自身正面臨前所未有的財政危機，因此調動支持非正式企業所需的預算資源將需要大規模重新分配、發行政府債券或從多邊組織借款。因此，與社會夥伴進行有效的協商，對於防止此類行為在整體經濟上產生的負面影響至關重要。

3.建立夥伴關係

　　聯合國針對COVID-19危機採取緊急社會經濟對策的框架，提出了綜合支持計劃，旨在保護受疫情影響人士的需求和權利。它特別關注於最脆弱的國家和有可能被拋在後面的人，並強調必須集中精力於非正式經濟中的勞動者，同時強調由於COVID-19危機而導致非正式化增加的風險。該框架為聯合國各機構建立夥伴關係，以應對與非正式經濟有關的具體挑戰提供了一個有利的環境。

　　鑑於非正式經濟的普遍性，發展中國家和新興國家在調動國內金融資員方面面臨有限的財政空間和能力。制定和執行適當的對策將需要國際合作的支持，特別在加強醫療服務提供必要的資源，為個人及其家庭提供收入支持，並確保經濟部門得到財務紓困。確實，聯合國秘書長建議了一系列措施來增加發展中國家的金融能力。在這方面，捐助界與國際金融機構為向發展中國家提供所需的資源建立夥伴關係符合所有國家的利益，因為病毒在任何一個地方的存在，對所有地方都是一種威脅。

　　當危機應對被認為是公平的並且對社會所有成員提出公平的要求時，這些措施即可發揮效力，並促進社會凝聚力。國際勞工組織的經驗表明，社會對話在這方面發揮了作用，各國政府和社會夥伴需要加強夥伴關係，以制定有效措施來克服危機的負面影響。所有影響到非正式經濟從業者的COVID-19應對措施，都必須以這些人為基本出發點：社會對話可以成為促使其參與的主要手段。在過去的十年中，雇主組織和勞工組織在使非正式經濟組織和/或向他們提供服務方面取得了長足進步。當前的危機是進一步加強這些聯繫的機會，包括與社會和團結經濟組織的聯繫。它還提供了一個機會，增強女性在社會對話進程的參與，從而解決她們在非正式經濟中面臨的具體制約因素。

4.結論

　　刺激經濟和就業對於確保克服危機的社會和經濟後果至關重要。應在社會對話的基礎上設計和實施這種應對措施，這是一種經過實踐檢驗的手段，可確保危機應對措施公平和有效，並考慮到所有直接相關人員的能力和需求。當前的嚴峻形勢提供了建立信任和加強與雇主組織和勞工組織的社會對話以及與非正式經濟部門夥伴關係提供了機會，以採取更好的針對性干預措施。

　　國際勞工標準為設計和執行公平的政策對策提供了堅實的基礎，這些對策涵蓋所有人，確保尊重​​所有人權、機會和待遇均等，不得在就業和職業的各個方面，包括基於健康狀況而加以歧視。這對於針對以非正式經濟為目標的危機應對措施尤其重要，因為非正式經濟僱用了處境最不利的勞工，即使在正常情況下，這些勞工也經常遭受侵犯人權和歧視的情況。

　　國際勞工組織可以為制定和實施應對危機的立即措施提供支持。從中長期來看，非正式經濟中人們的福利和尊嚴勞動將主要取決於在下述領域的持續努力。

（a）加強衛生系統，以確保所有人都能獲得服務和財政保護

　　COVID-19造成和加劇的醫療問題，強調了迫切需要加強醫療系統的能力和復原力，以確保立即作出反應將為中長期所需的改革奠定基礎。同樣重要的，確保所有人都能獲得醫療保健和經濟保護。許多國家的醫療系統薄弱，效率低下且分散，並非所有人皆能獲得，其障礙對於非正式就業者而言特別嚴重。扭轉這種趨勢應是當務之急。需要採取緊急行動，來縮小醫療涵蓋面的差距，並確保服務使用方面的公平性，尤其是避免基於性別的歧視，並確保特別容易受到排斥的群體，如低收入家庭、移民、身心障礙者人或慢性病患者都能獲得服務。在許多國家，這將需要進行深刻的改革，需要大量增加分配給醫療系統的公共資源，同樣重要的是，在利用現有資源方面要提高效力和效率。

（b）建立普遍的社會保護

　　COVID-19事件，凸顯了對非正式經濟勞工的社會保護涵蓋面不足和效率差距導致的令人擔憂後果。它強調並重申了確保為勞工提供各種社會保護涵蓋面的重要性，這些涵蓋面應切和他們的情況，並符合國際社會保障標準和國際勞工組織《勞動世界的未來百年宣言》。特別是，迫切需要加快建立包括最低標準在內的社會保護體系，以滿足最緊迫的需求。這場危機加速了急需的改革，迫使許多政府通過採取特別措施和立法，特別是在疾病、失業和包括現金補貼和糧食支持在內的社會援助福利領域，暫時將社會保護範圍擴大到未受保護的群體。展望未來，應在雇主、勞工和政府之間公平分擔費用的基礎上，將這種應急措施轉變為對所有得可持續性社會保護機制，包括目前在非正式經濟中的從業者，並確保遵守勞工和社會保障立法。這是朝著促進尊嚴勞動、消除童工勞動和支持向正式化轉型邁出的重要一步。

（c）支持生產性經濟部門的恢復，提高其生產力並促進向正式化轉型，以增加正式就業機會

　　非正式經濟中的勞工和企業缺乏應對流行病的手段。不支持他們可能導致前所未有的勞動力市場危機並加劇貧困。通過一同努力，金融技術、勞工組織，商業協會和網絡以及地方政府可以接觸到非正式勞工和單位。這些適當的獎勵措施和技術援助，可以在中長期內促進非正式企業的正式化。特別是在發展中國家，減輕對正式經濟，特別是微型和小型企業，對於防止其進一步的「非正式化」非常重要。應特別注意那些徘徊在非正式經濟邊緣的企業，因為它們很容易轉向非正式經濟以求生存。通過採取適當措施，企業還可以

在保護勞工的職業安全衛生方面發揮關鍵作用，包括避免與COVID-19相關的風險。隨著國家從遏制到復甦，至關重要的是，恢復有利於商業的環境，重振生產力增長，以促進復甦，並鼓勵向正式化轉型。

（d）促進向正式化的轉型

　　在過去十年中，人們日益認識到，非正式經濟的龐大規模是消除貧困、實現所有人的尊嚴勞動和可持續發展的主要障礙。這解釋了《2030年永續發展議程》納入了具體目標8.3及其關於非正式就業的指標（永續發展目標8 –促進包容且永續的經濟成長，達到全面且有生產力的就業， 讓每一個人都能擁有尊嚴勞動）。 COVID-19危機再次暴露了數百萬在非正式經濟中謀生的人的脆弱性，並提醒人們，迫切需要將非正式經濟轉型為正式經濟成為國家政策的優先領域。經濟復甦雖然有必要，但它本身不會減少非正式性；適當的公共政策也是不可缺少的。2015年《從非正式經濟轉型為正式經濟建議書》（第204號建議書及其附件）仍然是這方面的重要工具。自2015年通過以來，它在理解​​非正式經濟的驅動因素和尋找克服形式障礙的機制方面已取得了長足的進步。從COVID-19危機中走出來，就必須朝著這個方向果斷行動。