楊婉瑩
　　大家午安，上午的部分我晚到、沒聽到前半場，不過相信大家已經聽了很多我們憲政的問題了。當我接到與談邀請的時候，我當時第一個反應是這個問題要怎麼談？因為實在談不完，很多在學校教書的人都可以教一學期，我二十分鐘怎麼談得完？那大家也看到我們的憲政，不管是人權法治、制度設計上，大家都已經看到很多問題了。所以我會談說：第一個問題，為什麼我們要談憲政問題？ 

　　記得我們婦女新知在2004、05年也參與有關憲政改革的運動。當時我們所提出來，最主要是鎖定立法院決策權的部分，當然大家比較記得的是立委減半。不過時隔近十年後，我們可以看到經過七次憲改，整個憲政問題一籮筐。包括大家可以看到在之前佔領立院行動中，有關服貿協議中，行政權整個獨大的問題；也包括如果總統和行政院長同黨，聯手推動有關兩岸的政策時，立法權就喪失制衡的功能。另外一個是代議民主的失靈，這和政黨目前的政治、選舉生態有關，也跟我們的行政權的首長：總統，同時也是執政黨的黨魁有關，所以我們的代議民主就完全失靈。 

　　然後接下來更慘的是，不只是代議民主失靈，其實直接民主更失敗，大家已經很有共識的把它稱作鳥籠公投。直接民主的失敗不只在是在憲改程序上有很高的門檻要跨越。十年前我們就覺得憲改非常難推動，但現在的門檻又比十年前要高得多，這跟我們現在關於憲改的規定有很大的關係。整體來講，還是中央行政立法關係的問題。 

　　體制上有很多層面可以去談，行政立法、政黨體系、代議民主等等，彼此環環相扣。我想這些憲政問題在很多面向切入時，都會看到很多問題。但我們其實是面對一個新的政治現實的挑戰，就是面對服貿議題。兩岸現在談的是經濟架構整合的問題，在未來又牽涉到更進一步政治上的問題。現在的憲政問題沒有解決的話，我們不知道多久後的未來，去因應到經濟合作到政治整合的討論。整個政治現實，是讓我們必須嚴肅的去面對我們所面臨的憲政時刻。 

　　我今天主要會談兩個問題。第一個是台灣的行政立法關係，另一個是公投民主，希望時間有足夠談到這個。 

　　台灣的憲政體制被稱為是半總統制，總統任命行政院長是不需要經過立法院的同意，但同時又可以被動解散立法院，造成了總統獨大的一個基礎。行政院長要向立法院負責，立法院可以對行政院長提出不信任案，迫使行政院長去職。那我們現在所面對的中央行政立法問題，就是總統、行政院長和立法院之間的三角關係與失衡。這個失衡不只是說權力分立是否有一致性的規範，也包括政黨之間的關係。 

　　當我們在談憲改問題的時候，會提到這個問題真得非常大。半總統制這樣的憲政體制，在新興的民主國家成為非常流行的體制。最主要的原因，是因為半總統制是一個折衷的體制。在很多國家制定新憲的過程，他們考慮說未來的行為者是否有能力掌握全局，如果是的話就會傾向總統制。當他發現行動者沒有辦法掌握政治上的多數，就被迫要分享權力、走向內閣制，給予反對勢力比較大的反對空間。我們看到很多國家選擇半總統制，之所以那麼流行的原因，是因為被視為兩種體制的折衷妥協版本。但是我們看到的問題是，我所認知的是半總統制會把總統制的某些問題放大。那到底我們這些半總統制，不只是台灣的經驗，很多國家的經驗也讓我們知道半總統制有哪些困境。總統制的那些問題，我們在半總統制中幾乎無法避免。我們有一個民選的總統，許多人認為這是一個無法避免的道路。那總統制的問題其實在很多研究中就已經提到，包括固定任期的問題、總統和立法院各具有民意基礎時，有雙重正當性而無法處理政治僵局等等。那這些問題我們在半總統制中也看到相關類似的問題。取得總統、又取得國會多數者是同個黨派的時候，我們看到是一個贏者全拿的制度結果。如果比較好的，會出現分立制衡的結果。在總統制國家中，你也會看到總統和國會分屬不同黨派時，這種制衡是台灣被認為很缺乏的。可是這種制衡極端之後的結果，你會看到分立的政府，出現憲政的僵局。最近紐約時報就有一篇文章講到，當初大家熟悉的那位研究中南美洲的學者Linzi所提出的Linzian nightmare（總統任期固定、雙重民主正當性）。就告訴我們千萬不要選擇總統制的體制，特別是拉丁美洲這種政黨政治的結果，以及總統制的僵固性，行政立法問題難以解決等等。那這個問題在很多總統制國家出現，我們也在半總統制國家看到類似的特性。 

　　半總統制一般會提到幾個問題，這是半總統制普遍會出現的問題。像是行政二元共治的分裂，在某些國家會出現總統與行政首長分屬兩個陣營，但這在台灣比較少出現。但另外出現的是分立少數政府，也就是我們總統是屬於國會中少數的政黨。我們可以看到半總統制在憲政安排上的問題，所以總統制似乎不是一個很理想的制度，他的夢魘都被討論的很多。那半總統制也會有類似的問題，也還有其他加碼的問題。那我們又回到了憲政辯論，是不是內閣制會是一個比較好的憲政選擇？ 

　　我必須要說，在看其他國家的憲政經驗時，只看內閣制是不夠的。內閣制不只是談行政立法的關係而已。同樣是內閣制，英國和德國就是完全不同的內閣制國家。那英國和德國之間的差異性，還有可能大於英國和美國的差異性。那為什麼會這樣說？其實憲政體制是一整套規範人民和政府關係的契約，不只是看行政立法關係就決定誰是總統制或誰是內閣制。但我們現在還是只是在提出憲政改革的新方向構思，我試圖去提出在很多國家經驗，以及台灣自身的問題上，我們如何去想像整體憲政體制、甚麼才是好的憲政設計？ 

　　我個人是比較推薦比較政治學者Lijphart在1999年出的書，談到憲政問題的時候不要侷限在總統制或內閣制這樣的思維。而是回到根本的問題，問一個問題：政府的決策是如何形成的？由誰來決定？誰要負責？當人民有不同意見時，政策又該如何決定？他提出的其實就兩種答案，一種答案就是多數人決定。當我們走上街頭時，很多人看到之後就說：「我們不是有一個多數產生的政府了嗎？為什麼大家不相信多數政府？」多數決的憲政體制，是採取多數決的方式處理爭議，只要是多數，就取得了決策的地位。另外一種體制是所謂的共識體制，政府的政治決定要回到根本的問題。當人民有不同意見時，並不是多數人支持、政府就點頭說了算，而是我們要有越多人同意越好。重點是少數人的意見如何被體制給納入進來？我在他的研究中、各個國家的經驗，看到一個體制若是越能吸納多元利益、保障少數的時候，這個體制才能永續。 

　　所以我在談憲政體制的時候，當然他有一系列的討論。多數決的體制，其實就是英國典型的西敏寺體制(Westminster System)。當大家在討論說是不是要朝向比較理想的內閣制時，我們看到西敏寺這種內閣制，他也不一定是一個促進社會共識的體制。他必須要搭配很多相關制度的設計。西敏寺和共識決的差異，他列出很多特點。但是我想最重要的，為什麼共識決會是我們要思考的憲政改革方向？今天我們在談憲改時，很多人都說又在談憲改了，十年前談、現在又在談。每當有問題時我們就在談憲改，而沒有回過頭來看某些行為者是否不受憲法約制，而不是都回到體制的問題。很多人批評我們總是頭痛醫頭、腳痛醫腳，看起來是在做局部的處方。但是談憲政體制時，雖然現在還沒有辦法提出一套完全適合的憲政體制，但是我盡量想，從價值來想，台灣到底面臨甚麼困境、需要甚麼體制去反映甚麼樣的價值，我覺得這是重點。 

　　台灣整個體制的問題，要回到根本的問題：我們的認同、多元社會認同分歧的問題。這個上午呂老師也有提到，就是關於統獨立場的分歧。從90年代到現在，永遠維持現狀，是佔有相當高的比例。台灣人和中國人認同的部分，雖然台灣人的認同有在上升。但我們回到政黨版圖來看，藍的版圖在這兩年有下滑的趨勢。到2013年藍綠的政治實力是很接近的，但有更多的中立者出現。那台灣組第三勢力的空間，似乎是慢慢在出現的。所以我想在行政立法關係中，我想提的是憲政體制不只是總統制和內閣制，而是連動到假設我們想要一個共識的體制，我們想要內閣制的話，如果還是像英國一樣採取單一選區時，還是容易產生多數決、贏者全拿的憲政體制。在台灣需要共識體制的原因，這是因為在一些國家的經驗中，共識體制比較符合公平正義、去照顧少數、多元聲音的體制。當然台灣面臨到外部危機、中國威脅，也包括內部認同分歧、藍綠分歧的問題。我們希望透過一個良善制度的設計，建立內部共識的政治文化機會。在建立共識文化的方面，我想我們要談的最重要是如何在行政立法關係中找到一個平衡、怎麼樣去促進多元、分歧的聲音都能去呈現的多黨政治，在選舉上也能朝向反映多元聲音的比例代表制。 

　　現在解決僵局的機制，其實是有很多，但卻沒有辦法使用，例如解散國會是幾乎無法使用，覆議權在修憲之後，二分之一的門檻幾乎沒有意義，公民投票就更不用說了。在台灣的憲政體制上，我必須要強調它必須是在行政立法關係、政黨體制與選舉制度，這三個必須要連動的一起來思考。而這個思考的方向，還是要思考憲政制度的價值。到底是要看起來很有效率、數人頭的制度，還是要選擇多元開放、把少數人聲音吸納進來的共識決。那若是朝共識決來走的話，至少在目前這個階段需要考慮的優先順序。 

　　當憲政體制失靈時，另外的問題，是我們如何拿回國民決定權，就是公民投票。像憲法裡面有罷免、創制與複決等相關權利，但我們最大的問題在於經過最後一次任務型國大的修憲後，我們的修憲條款變成禁止修憲、公投變成禁止公投的法案。這是我們今天面對最大的困難，就是公投在成案以及聯署都有很高的門檻，由於高門檻的結果，只有政府和政黨才有成功發動的空間，以及公審會的制度障礙，以及雙二一的高門檻。那我想這是在過去六次的公投中可以看到，我們看到公投綁大選，這是一個負面的理解方式。可我們又要衝高我們的投票率，所以要公投綁大選。我們陷入一個負面循環中，我們不想要公投綁大選，可是又需要公投綁大選。過去我們看到過去的公投綁大選，當然和議題有關，全部都是由政府或政黨提案，才能成立。在成立之後，在總統選舉這麼高的投票率下都無法過關了，立委選舉自然是沒辦法過關。 

　　那我就直接跳到結論的部分，因為時間已經超過了。那有關國民主權的部分，就要討論如何降低人民行使直接民主的門檻。我們在公投法第16和17條內，有立法院、總統都可以發動公投、而且限制比較少，可是對於人民行使主權，卻有很高的門檻。就是在於提案和聯署的門檻，千分之五到百分之五的門檻。另外就是公審會這個腳色，我們必須要思考就是廢除公審會，或者是限縮實質審查。那至於雙門檻這個部分，我想大家都有很多討論。在門檻設計上，我們還可以想說憲法的通過門檻，和公共政策的通過門檻，是不是有不同的思考可能。最後在時間的關係，我希望能形成新的人民和政府的契約關係，但我想最重要的是台灣在面對困境時，那個價值是甚麼？我們要的是什麼？之後在這個價值之下，找到呼應那個價值的制度，就先談到這裡。 

陳俊宏 
　　我們謝謝楊老師用非常短的時間為我們上了一課，除了上午對憲政體制的討論之外，也談到對於共識決、公投未來修改方向。接下來把時間交給蘇彥圖老師。

蘇彥圖
　　因為楊老師說的非常完整，我在這裡只做一些零星的補充，提出一些不太一樣的想法，雖然和楊老師想法有99%是一致的。我還是先從為什麼要談憲政體制出發，我們有兩種思考方向。第一種是危機導向，就是由危機所觸動的改革，很多改革都是因為有危機而改革，危機越大，改革就越大。在這個脈絡思考下，我們就會問說既有的憲政體制，是不是造成我們現在的憲政危機。台灣目前的問題是不是有制度性的結構成因，這是一種可能。另外一種可能是我們有一個危機，但這個危機不是我們憲政制度所造成的，但是我們憲政體制欠缺解決危機的機制。所以我們很常見的一個想法，就是有危機出現，我們就要想辦法去解決。那當然我們對於危機的診斷，會影響我們的解決方案。這種危機導向的思考，會碰到一個問題，在於是否存在危機？我舉個例子，現在美國的政治極化很嚴重，我們看到之前預算無法通過、歐巴馬的健保改革也受到阻礙，那他們就想說美國的總統制是否受到阻礙。有一種看法是我們政府的失靈(dysfunction)，還是這其實是個過渡時期(transition)、只是短暫，隨著時間的經過，社會的多數會重新確立。本來反抗的一方會弱化，那問題就解決。所以失靈或過渡期，會是挑戰這個危機取向思考的問題。 

　　第二種去討論憲政體制為什麼要改革的取向，不是針對危機，而是希望我們這個世代，包括現在與未來的世代，想要去實踐我們的憲政民主。因為憲政民主最重要的就是自我統治。我們希望對於我們的政治，會有新的想像和想法，體制改革就許諾了我們新的想像。例如說很多老師就會談到憲政要重生，要reform出一個新的東西。這是理想的部分，但現實上的考慮，我談中央政府體制，會把憲政改革的state，那個重要性加大，會進一步提高憲改的動能，因為憲改若只是很小的問題，不一定能吸引到大家的支持、注意去關心。那我們把憲改做很大的時候，憲改反而有機會去推動。那這個部分的想法，會碰到另一部分的問題。我們雖然希望透過憲改實踐我們對於民主的想像，會有一個新的開始。

　　但是問題是我們的制度會有路徑相依的問題，過去的歷史脈絡會局限我們的選擇。例如說很多朋友都會覺得內閣制是相對比較好的制度，但是我看到2009年的文獻，雖然2009年到現在有沒有改變我不知道。這份文獻指出還沒有其他國家從總統制跳到內閣制，也沒有從內閣制跳到總統制。歷史你一開始走甚麼路，到後來就會受到限制。並不是說這完全不可能，只是這非常困難。我們願不願意去付出這些代價去付出這些高成本的改革，有沒有意願和可能，是我們需要進一步討論的。 

　　我第二個要講到的重點，其實剛才楊老師也有提到。我們到底在思考憲政體制的時候，會想要從民主的角度，我們會希望甚麼樣的民主？那傳統比較憲政的時候，一開始學者在關注的重點是民主有沒有辦法存活下來？單純就民主能不能存續下來，去比較出內閣制優於總統制。那後來發現，在民主相對穩固的時候，我們會期待憲政體制有其他的功能，便會討論說憲政體制是否能讓我們的公共事務的可治理性提高、會不會更有效能，或者是說他可以強化我們的代表性。就像楊老師剛才所說，社會中有多元聲音，那要如何讓它融合。我們可能要有一個高度，就像Lijphart講的共識型民主，或者是多數型的民主。 

　　但我和楊老師不同的是，我會覺得贏者全拿不是多數決，他的多數是侷限在單次選舉的多數。但民意如流水，多數是會改變。若是一直僵固在只有選舉的多數才是多數，不願意面對民意的改變，現在就不會覺得為什麼我們是由九趴的總統在領導，會有信任危機。這是我小小不同的地方，但我同意就是說我們思考多數和共識，我們到底要怎麼樣選擇？但是總統制和內閣制，或者是選舉制度的配套，有的時候選擇並非那麼截然二分。有一種說法是說相對多數決的選制，雖然確實是比較容易產生兩黨政治，但是不是會導致社會的其他意見無法進入決策？其實當中最重要的課題是結盟，例如在美國美式選舉制度的配套底下，會進行選前的結盟。但是像內閣制中的多黨制卻會是選後的結盟，所以變成是結盟的時間點選擇。我們不管談多數型或共識型，其實最主要就是要處理多數和少數，這個社群要怎麼樣的生活？我覺得說不管是多數型或共識型民主，都比台灣現在台灣這種贏者全拿好。 

　　那公民投票的意義，就在於我們覺得一般的政治程序無法解決，或者我們覺得說應該把這議題從一般的程序中拉出來，也許就是公民投票可以進入的部分。但我們現在的民主，我覺得是混合式，不是全然的代議，也不是完全的直接，兩者的配合我們都能再做進一步的討論。 

　　不過最後，這裡有很粗淺的三點建議。第一點跟楊老師一樣，我們在討論憲政制度工程時，我們必須要做全局性的思考。我們在討論的已經不是在談要總統制、內閣制還是半總統制，而是要把選舉制度給搭配近來作思考。我們這場和接下來的討論，其實是連貫在一起的，只是我們先講而已。 

　　第二個，我們其實也不要小看微型的制度調整，我們的選擇不是只有要總統制或內閣制，其實我們有非常多細部的制度選擇需要去處理。這邊的細部制度，其實都會產生重大的影響。比如說我們認為台灣最大的問題，是我們必須要忍受我們的總統，在他的任期還沒有結束之前，就算他已經沒有統治的正當性，我們也沒有辦法改變、換掉他。如果台灣繼續要走總統制的話，那是不是要考慮引進期中選舉，讓我們的民意可以即時更新。或者是總統罷免的條件是不是可以放寬，讓他更有可能實踐。這些細節性的制度設計，都需要我們的檢討。 

　　第三個最抽象，我稱之為我們要認真面對改革的政治，傳統的思考是我們的理想都想得很清楚，但是我們怎麼樣從現狀過渡到理想。這相當程度會型塑了我們未來事情的決定，所以我們要仔細思考這個改革要怎麼樣去推動。 

那我剛才提到有兩種對改革的想法，其實就預設了不同的時間點，因為有危機的時候比較緊急，你若有一個新的想像，時間表就會寬、希望有更多的討論，而需要更多的時間。我們要怎麼樣讓憲政改革不是只有公民社會，很重要的就是，你要成功，就必須要讓現代的政治行動者-國民黨，和你一起來做這些事情。所以需要更多思考，所以我就簡單補充到這裡。