黃淑芬

　　依據Kane, Kane and Ladd（1998）對長期照顧的定義，是指對於具有長期功能失常或困難的人提供一段時間持續性的的照顧，以協助失能者恢復受損功能、維持既有功能或者提供其日常生活活動所需的協助。所謂「功能失常或困難」和長期照顧需求的評估，通常以失能和障礙程度來評估，日常生活活動能力（ADLs）和工具性日常生活能力（IADLs）是常用的篩選指標；其中，ADLs包括：沐浴、更衣、進食、如廁、移動、大小便控制等六項；IADLs則包括：使用電話、外出行動、購物、做家事、準備餐點、財務管理、服用藥物等七項，通常ADLs或IADLs功能有一項缺損者即視為長期照顧的對象。

　　而為了降低被照顧者功能障礙或維持現狀不致惡化，需要提供許多專業服務，如：護理、復健、環境評估與裝修、輔具設備等服務，但最大量的協助像：餵食、盥洗、如廁、洗澡、穿脫衣服、移動、餵食、上下床、洗衣、清掃、交通、購物這些日常生活起居事項；雖然這些協助並非高技術性服務，但卻是讓被照顧者得以生存的必要協助，服務提供方式則可分為以下三大類：

一、機構式照顧：

　　主要是提供全日的住宿服務，服務內容包括醫護、復健、食宿與個人的生活照顧等，服務對象一般是對照顧的依賴度高、缺乏家庭及社區照顧資源者。

二、社區式照顧：

　　讓接受服務者仍可以住在自己所熟悉的地方，維持一貫的生活方式，服務內容可以是技術性的護理服務或是一般的照護服務，增加其留住在社區中的可能性。

三、居家式照顧：

　　將服務送到家中，協助或暫時替代家庭照顧者的照顧工作，讓家庭照顧者有喘息的機會。

　　那麼，「長期照顧」何以成為我國亟需面對並尋求解決的重大課題？

　　第一個原因是人口快速老化，台灣在1993年時老年人口達到佔總人口數7.1%的大關，正式步入聯合國所定義的「高齡化社會」，至2005年底，老年人口比例約為9.7%，預計不久的將來，由於戰後嬰兒潮邁入老年，老年人口將急速竄升，經建會估計到2017年時，老年人口佔總人口比率為13.6%，2026年時破20%，2050年時更高達35%。由表一可知，目前台灣人口老化程度雖不若其他國家嚴重，但人口老化速度卻較他國為快，老化速率僅次於日本，當老人人口增加，通常對照顧的需求也隨之增加，復加上台灣老化速度之快，我們所面臨的考驗其實更加嚴峻。

　　其次是家庭照顧能力的下降，根據主計處2000年的調查顯示，我國平均每戶人口數由1990年的4人，降為2000年的3.3人，再加上，婦女就業率也自1990年的35.6％到2000年增加到48.4％，在過去，家中有失能者時，通常都由家庭成員自行照顧，而且大多是婦女扮演照顧者的角色，但在家戶規模及結構變遷下，家庭所能提供的照顧人力已不如從前；除了照顧人力受到限制外，照顧費用也是一大問題，目前除中低收入戶救助和健保對慢性病床、居家護理的有限給付外，幾乎所有的照顧費用都由家庭自行負擔；以進住養護機構為例，每月約需3至4萬元（一年約為36至48萬），而據九十一年台灣地區家庭收支的調查結果顯示，目前平均每戶可支配所得約87萬元，消費支出約67萬，儲蓄金額約20萬，對照兩邊的數字，照顧對家庭所產生的經濟壓力可想而知；上述這些數字告訴我們一個事實：家庭照顧能力普遍下降，要求家庭作為自我依賴的經濟與社會單位是不切實際的。

　　此外，就是照顧服務供需差距過大的問題，除了人口老化伴隨而來的老衰和慢性病盛行，將導致照顧需求暴增外，公共衛生的提昇與醫療科技的進步，許多疾病帶來的不再是死亡，而是因病導致的身心功能障礙，種種的因素，都使需要照顧服務的人口與日俱增。據主計處2000年戶口及人口普查資料顯示，有33萬8千人需照顧服務，另據「建構長期照護先導計畫」估計，需照顧服務最低估計為30萬人，最高估計則有50萬人；雖然照顧需求如此龐大，然而由於照顧服務體系的不完整，政府部門或民間組織的提供量，截至2002年為止，包括機構式照顧（10%），短期機構式照顧（2%），居家式或社區式照顧（5%），一共也不過僅佔17%而已，絕大部分的照顧還是由家庭獨立承擔（含外勞照顧）。

　　在前述的狀況下，許多失能老人及身心障礙者照顧的問題層出不窮，面對這個問題，近年來，「建構完整的照顧服務體系，以確保弱勢者得到有尊嚴、有品質的生活」，已然成為一個共識；而針對台灣長期照顧的現況探討、問題分析、未來發展甚至建議方案，相關研究、調查、新聞報導甚或官方文件都已成篇累牘，不需我們一再贅述，但是，台灣長照政策卻至今仍處於「難產」狀態，到底是哪裡出了差錯？

　　其實，在各界不斷的要求與倡議之下，政府自2000年開始推動為期三年的「建構長期照護體系先導計畫」，至2003年先導計畫告一段落前，多位行政院社會福利推動委員會委員為避免體系建構的步伐停滯，即於第七次會議中聯名提案，希望政府能將先導計畫的成果，作為未來相關工作的發展基礎，並轉化為後續具體可行的政策，期待藉此建構國家的照顧政策。

　　然而，行政部門雖於當年底即組成「長期照顧制度規劃小組」進行規劃，匪夷所思的是，先導計畫的成果並未被轉化為政策，反而看到與先導計畫大同小異的議題，以委託案之名進行重複的研究，但其又欠缺先導計畫實驗社區的實務經驗，以致完全流於文獻及次級資料蒐集分析的紙上作業，至今，台灣長照體制的推動可說是已經呈現空轉狀態。

　　簡言之，當前台灣長期照顧根本的問題並非研究或論述不足，而在沒有整體性的政策，再這樣蹉跎下去，恐怕類似國民年金延宕10幾年的惡夢將再重現，我們認為：讓老人「在地老化」或讓身心障礙者「留在社區」是長期照顧的理想目標，也就是說讓老人與身心障礙者能生活在熟悉的家中、社區中得到更有人性化的照顧，而達成這樣的理想，需要有政策作為實踐的藍圖，以逐步建構完整的照顧服務體系。

　　因此，我們強烈建議國家不能再規避應有的角色與責任，我們要求政府應儘速訂定長期照顧政策白皮書，包括各項工作及完成之期程，以有效解決長期照顧問題，減輕家庭照顧的重擔，維護失能者的照顧品質。

本文刊載於勞動者141期