文/孫友聯(台灣勞工陣線秘書長)

壹、            前言

　　2021年5月中旬，台灣面臨COVID-19自2019年全球大流行以來最嚴峻的考驗。隨著社區感染案例攀升，全國進入三級警戒狀態的期限也一延再延（5月18日一直延至7月26日），許多禁止或限制營業的措施，讓台灣部份產業陷入就業困境，雖然政府即時的紓困措施解決了部份問題，但伴隨而來的是失業率從4月份的3.64%一路攀升至6月份的4.81%（5月為4.11%）。失業人數也從4月份的43.5萬人爆增至6月份的57萬人，短短兩個月增加了13.5萬失業勞工。其他值得觀察的官方統計數字還包括就業人數持續下降、每週工時低於35小時勞工及非勞動力人數持續增加等。雖然，初次請領就業保險失業給付的人數並未明顯增加，但這波疫情衝擊下持續的失業、工時縮減及所得減損問題，都是接下來台灣社會不能忽視的問題。[1]

　　雖然行政院已公佈自7月27日起全國恢復二級警戒至8月9日，部份產業開始有條件逐漸開放營業，包括影響最大的住宿及餐飲業內用禁令解除等，但雙北地區仍因有零星社區感染案例繼續限制餐廳內用。有鑑於近兩年來病毒反覆肆虐下各國的經驗顯示，經濟活動開放程度總是隨疫情的起伏而調整，防疫和復甦都是一種持久戰。雖然目前台灣在疫情趨緩和疫苗覆率提高的有利情勢之下，但可以預見產業復甦情況將趨於緩慢，連帶在未來幾個月整體就業情形將也受到一定程度的影響。因此，本文將聚焦於討論在這次就業風險的樣態，其中包括疫情下景氣性失業、低工時就業、勞動力及所得減損等問題，盤點現有制度措施的量能，希望能夠更精準協助受衝擊勞工度過難關。

貳、            三級警戒下的就業與社會危機

　　主計處於7月22日公佈6月失業率為4.81%，雖經季節性調整後降至4.76%，但已是自2010年11月以來，也就是2008年「全球金融海嘯」後單月最高失業率的紀錄。然而，在社區感染案例難以「清零」的不安心理之下，可以預期在未來數個月縱使經濟活動逐漸開放，但短時間內仍難以完全恢復原有盛況，尤其是這次首當其衝受影響的住宿及餐飲、批發及零售，以及運動休憩相關產業。再加上原為每年國內觀光旅遊旺季的學校暑期假日形同報銷，無法如過去創造或吸納青年就業需求，因此，未來幾個月的就業狀況仍相當嚴峻。

　　事實上，過去二十年來台灣曾經歷過兩次嚴重的全球景氣性就業衝擊，但這次因疾病大流行下的就業危機，仍屬特殊。第一次是2001至2002年間的「網際網路泡沫化」（Dot-com Bubble）經濟危機，失業率自2000年的2.99%一路飆升至2001年的平均4.57%，2002年更高達5.17%，其中這次危機的最高失業月份為2002年8月的5.35%。而在2008年至2009年的金融海嘯（Financial Crisis）肆虐，失業率更從2008年的4.14%，大幅提高到2009年的5.85%，其中2009年8月的失業率創下歷史最高的6.13%，總失業人口也高達67萬2千人，在短短一年失業人數爆增近22萬之多。其中，這兩波同樣因國際經濟和景氣因素所引發的失業風潮，在失業原因和失業結構上又有明顯差異，前者除了傳統上「關廠失業」、「解僱失業」及「中高齡失業」等態樣；後者則是「白領失業」及「部分失業」（縮工時、減工資）等棘手問題，更值得注意的是長期失業的問題亦開始浮現，考驗著兩個期間不同政黨執政的應變能力。而台灣重要的就業安全系，即《就業保險法》於2003年開始實施，成為2008年國際金融海嘯期間支撐台灣社會、維持失業勞工所得安全最重要的就業安全網。

　　然而，自2020年COVID-19疫情全球大流行引發就業危機，各國皆然，無論是基於疾病或防疫措施而導致經濟活動被迫全部或部份受到限制，無不對各國就業造成嚴重的衝擊，進而引發失業、不充份就業及所得減損或喪失等棘手問題。台灣雖然因整體防疫措施奏效，除2020年2至4月遭遇一波疫情衝擊外，整體經濟活動都如常，但始終無法置身事外的獨善於全球性疫情之外。針對2021年5月以來疫情引爆的就業衝擊，我們仍需從失業整體樣貌切入，才能對症下藥的透過既有就業安全體系及緊急紓困措施，舒緩對勞工及其家庭的打擊。

　　首先，從失業率和失業人數飊升的趨勢觀察，這波因疫情及政府收緊防疫措施的就業衝擊可謂「又急又猛」，不僅5月份失業率比4月份大幅提升0.47%，6月份相較於5月份更大漲了將近0.7（若依經季節性調整的4.76%計算也大漲了0.65%），這種猛暴式的失業率大幅攀升，縱使在2008年金融海嘯期間也未增出現，當時失業率單月最大提升月份落在為2009年1月至2月，但也只提高0.41%。從失業人數觀察，失業人數也從4月份的43.5萬人，5月份則為48.9萬，6月份則爆增至57萬人，短短兩個月增加了13.5萬失業勞工，5月至6月單個月份失業人數大增8.1萬之多。惟值得關注的是，雖然全國進入三級警戒限制了部份營業場所的運作，但台灣並未出現其他國家全國性限制行動的情形，因此這波失業風暴並未全面性的影響所有產業，而是集中於若干敏感產業。

　　其次，從勞動部勞動統計月報中的失業者「失業原因」觀察，因「工作場所業務緊縮歇業」者為最大宗，其中五月份人數為17.8萬，比四月份的12.2萬增加5.6萬人；6月份人數更高達25萬，更比5月份增加了7.2萬之多。但從「就業保險失業給付情形」來看，5月份「初次認定核付件數」僅為5,572件，還低於4月份的6,207件；6月份則為6,258件[2]。6月雖較5月份增加了近700件，但比例上似乎未與失業率大幅增加0.7%及失業人數增加8.1萬人成正比，按主計處新聞稿分析，其中「主要為受疫情影響而失去工作，等待恢復原有工作而無報酬」，因此合理推估這群人可能多為「減班休息工作者」，因尚未被解僱而無法請領就保失業給付。根據勞動部的分析，在五月份第一次請領失業給付的失業者當中，約有3成1請領者來自批發及零售業、約6成請領者年齡落在30歲到49歲區間；其中，57.82%請領者集中在雙北地區，顯示失業族群仍可掌握。

　　第三，低工時就業者大幅提高，所得減損嚴重影響勞工及其家庭生活的情形將持續惡化。根據主計處公佈的統計，在五月份（特定標準週內）就業者週工時受疫情影響而減少，其中因經濟因素（包括業務不振、無法找到工時大於35時之工作及季節關係）致工時未達35小時者為79萬2千人，較四月大幅增加60萬3千人。而六月份每週工時未達35小時者人數更高達98萬4 千人，又較五月增加19萬2千人。但根據勞動部公布勞工行政主管機關通報因應景氣影響勞雇雙方協商減少工時事業單位計3679家，實施人數4萬4973人，與上期2704家、實施人數3萬1980人相比，這次增加975家，人數增加1萬2993人。雖然兩份統計資料的落差甚大，但這波疫情導致勞工掉入「不充份就業」的狀態，伴隨而來的所得減損隱憂也將逐漸浮現。唯根據勞動部掌握的通報資料，有別於2009年金融海嘯期間主要受衝擊都是電子業大廠，因此單一廠就可能會有上千人實施「減班休息」，總計家數未滿1000家，但人數最高約23萬多人；受到疫情影響，主要都是小型公司、廠家及內需服務業為主。

　　最後，則是對青年就業（機會）的衝擊。根據勞動統計月報，青年（15~24歲）的失業率從4月份的11.34%，一路走高至5月份的12.15%及6月份的13%，顯示青年失業問題仍持續惡化。其中，除了每一年因畢業季求職需求之外，今年部份敏感產業（特定服務業）職缺趨於凍結，也將影響了相關科系應屆畢業生的就業狀況。此外，往年暑假觀光旅遊旺季吸納了大量青年短期就業的盛景不復以往，再加上因學校停課、部份產業停業或限制營業，進而導致吸納青年部份工時就業機會的大量流失，大大提高了短期內青年的難度。惟近年來盛行的「零工經濟」外送服務，是否吸納了部份青年需求，整體就業狀況及勞動問題仍有待觀察。

　　有鑑失業率為反應當下景氣影響的落後指標，而上開問題將因整體疫情國內外情勢而變化，縱使是國內的疫情趨緩，但短時間內無論是經濟活動或消費行為都將會有所調整，因此預估將形成緩慢復甦的局面。從較為樂觀的方向分析，由於這波失業浪潮中的產業和職業類型較為集中，未來政府相關紓困方案和就業安全介入都較能精確，比較可以針對真正受衝擊的群體提供過渡性的協助。但往較為悲觀的方向思考，這次風暴無疑是COVID-19病毒隨機設計的多線「多米諾骨牌」，毫無章法的讓人顧此失彼，任何人都無法準精預測未來幾個月的局勢。解決了國內的疫情衝擊，全球經濟是否在這個「多米諾效應」中面對新的經濟危機，例如因各國防疫而影響佔國際通運量九成的海運通道，是否將引發全球性原物料和供應鏈的通貨膨脹等問題，仍值得觀察。

參、            政府角色與社會安全體系的能動性

　　自疫情全球大流行暴發以來，政府角色無不回到解決問題的核心位子，過去數十年來「新自由主義」狂妄吹噓的自由市場機制，也不得不選擇默默禁聲的縮到陰暗牆角，由長久以來被刻意撙節的公共體系主導善後。這無疑是近兩年來各國對抗疫情經驗的真實縮影，從公共醫療體系的功能到防疫物資分配，重新確立了公共化服務體系的重要性。然而，在處理就業危機的層面上，公共就業安全體系發揮保障工作權、生存權及所得安全的角色，亦很重要。

　　2003年開始實施的《就業保險法》，已成為台灣解決失業和促進就業的重要基礎。依據該法第10條的「失業給付」、「提早就業獎助津貼」、「職業訓練生活津貼」，以及「失業之被保險人及隨同被保險人辦理加保之眷屬全民健康保險保險費補助」等法定給付，實施近二十年來，已成為保障失業勞工所得安全，以及積極促進失業勞工就業的法源依據。惟從勞保局公佈5月及6月「初次認定核付件數」與主計處公佈失業率及失業人數的落差甚大，許多勞工無法被引導進入這個體系，或是未含蓋在就保適用範圍，以及身陷「減班休息」所得嚴重減損，但卻無法被認定為給付對象的情形，將是接下來體檢就業安全體系的重點。

　　此外，長期為人所以詬病原地踏步的「僱用安定措施」，又在這次的積極角色中缺席，讓這個一直平躺在《就業保險法》第12條的穩定就業措施，徒具法律形式卻毫無實際作用，實為可惜。事實上，無論是勞動部或主計處公佈的數據，都顯示勞工因景氣衝擊而縮減工時的嚴重性，惟依據「就業保險促進就業實施辦法」，目前該措施的啟動門檻，仍以對回應問題較低敏感的「連續三個月達百分之一以上」[3]，即無法即時的提供遭逢風險勞工即時的協助，穩定僱傭關係並避免勞工掉入失業泥沼，以整體失業狀況作為啟動特定產業的景氣衝擊，更將無法真實反應勞工當下的需求，導致這個自2009年就已開實施的促進就業措施被束之高閣，迄今仍未啟動過。

　　雖然依2011年12月1日公佈的「因應景氣影響勞雇雙方協商減少工時應行注意事項」[4]，事業單位受景氣因素影響致停工或減產，為避免資遣勞工，經勞雇雙方協商同意，始得暫時縮減工作時間及減少工資，成為國內所謂「無薪假」或「減班休息」的根據。然而，依該注意事項第6條：「勞雇雙方協商減少工時及工資者，對於按月計酬全時勞工，其每月工資仍不得低於基本工資。」，似乎與成為部份勞雇雙方尋求進入這項避免勞工失業的措施，其中包括在這一波受衝擊甚大的中小型企業，未來應一併檢討改進，以避免一群勞工被排除在這個維持工作權的措施當中。

[1] 詳見主計處4月至6月人力資源調查統計新聞稿。資料來源：https://www.dgbas.gov.tw/mp.asp?mp=1

[2] 詳見勞動部勞動統計月報。資料來源：https://www.mol.gov.tw/statistics/2452/2453/%E5%8B%9E%E5%8B%95%E7%B5%B1%E8%A8%88%E6%9C%88%E5%A0%B1/

[3] 詳見「就業保險促進就業實施辦法」：https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=N0050025

[4] 相關規定、協議書範本、涵釋及地方政府通報規範，詳見勞動部網站「勞雇協商減少工時專區：https://www.mol.gov.tw/topic/3067/14531/