黑心食品烏雲不散！從三聚氰胺、塑化劑、順丁烯二酸、單氯丙二醇、香精，現在連食用油都有銅葉綠素，台灣食品幾被劃上黑心等號。當民眾大嘆食不安心、當政府疲於查察時，適時推動「吹哨者保護」專法，或許是阻嚇黑心的唯一辦法。食品問題不僅侵害消費者權益，對企業商譽更是傷筋動骨，甚至危及勞工的工作權益。有鑑於此，勞工陣線及職業安全健康連線舉辦研討會，呼籲建立公益揭弊的吹哨者(whistle blower)保護措施，讓企業勞工在不損及工作權的保護下，透過揭弊告發，才能對公眾權益與安全提供更全面性的保障。
吹哨者保護措施在國外已行之有年，一般是指的公民以個人身份舉報組織、團體、企業，甚至是政府內部之非法行為，如危及公共利益、公眾安全與知情權等，因此，如上述的食品安全或環境污染等，皆屬保護吹哨者的範疇。全世界第一個吹哨者法案，為1863年美國通過的《The False Claims Act》(糾錯法案)，主要監管對象為美國內戰時期的政府供應商，鼓勵民眾檢舉業者非法行逕，同時提供獎勵措施，其後又在1989年制定《Whistleblower protection act》(吹哨者保護法)，該法主要適用於聯邦公務員，之後便影響英國、澳洲、南非、紐西蘭、日本等國跟進，例如日本是在2004年通過《公益通報者保護法》，將揭弊範圍擴及至一般企業，並納入人身安全、工作權及穩私保護，同時明訂若勞工舉報雇主不法，雇主不得對其有不當處置。
揭弊與保密衝突
長年研究此領域的高雄大學政治法律系副教授楊戊龍指出，最早推動揭弊保護制度的美國，對揭弊者的定義是指「組織成員將其僱主控制下的違法、違反道德規範或不正當情事，向有能力採取有效作為的人或組織加以揭發」。法律規範也就著重在「適當的人員(Who)將公益資訊(What)，向適當的組織(To Whom) 為適當的揭發(Test)，則受到保護(Protection)」等層面。依據美國規定，任何人不得或促成對違法情事告發、提出告訴或作證之受僱者或其授權代理人為開除或其他歧視作為，即不得為不利處分，其型態包括：開除/解僱、列入黑名單、降職、不准加班或升遷、紀律處分、拒絕提供福利、拒絕僱用或再僱用、威脅、脅迫、影響升遷的工作派任、減少工時或薪資。
他一步表示，揭弊多會涉及到公共利益和個別利益的衝突，甚至涉及國家忠誠和組織利益的衝突，或是組織透明性與機關運作業務祕密的衝突，甚至涉及組織與組織之間的衝突，況且揭弊者也不一定是企業或組織內部人員，若是具業務往來而得知內情者，也可以是適當的揭弊者。
現行吹哨保護規範不足
反觀台灣目前尚無處理揭弊事務的專法，相關規範散落於各項法令之中。如勞基法第74條明訂「勞工發現事業單位違反本法及其他勞工法令規定時，得向雇主、主管機關或檢查機構申訴。雇主不得因勞工為前項申訴而予解僱、調職或其他不利之處分」。若雇主對申訴者有不利處分，依法可處2萬以上30萬元以下罰鍰；而甫上路的《職業安全衛生法》第39條，針對雇主違法安全衛生等規定之申訴，亦有類似規範。
此外，《食品衛生管理法》第50條也訂有「雇主不得因勞工向主管機關或司法機關揭露違反本法之行為、擔任訴訟程序之證人或拒絕參與違反本法之行為而予解僱、調職或其他不利之處分。雇主或代表雇主行使管理權之人，為前項規定所為之解僱、降調或減薪者，無效。勞工曾參與依本法應負刑事責任之行為，而向主管機關或司法機關揭露，因而破獲雇主違反本法之行為者，減輕或免除其刑。」
各法皆有類似吹哨保護之規範，但從此次食安事件不難發現，檢舉者多是離職員工，一般在職勞工鮮少會主動申訴或揭露。職安連線理事長鄭雅文認為，現行規範對吹哨者的保護或保密嚴重不足，一旦吹哨後卻被公務員洩露個資而被企業得知，揭弊的代價就變成失業，除非是已離職或「撕破臉」，否則勞工都是遭逢職災或失能等不幸事件後，才會主動檢舉雇主違法。
吹哨立法首重對勞工的保護
政治大學法律系助理教授林良榮表示，不論在公部門、私部門，台灣還是有許多不為外界所知的不法行為，而內部受雇者也多知情，因此吹哨法案的重點就要強化對吹哨者的保護，政府也要以實際行動宣誓「我保護你，你不用怕」，勞工才比較有揭發的動機。
他進一步指出，公務人員本身的保障較多，再加上若不揭發可能會變成共犯，所以動機及意願都高。但勞工卻多是萬不得已才會主動揭發，因此吹哨保護對於私部門的受雇勞工，必須比公務員再多一層考量，即勞工揭發後除提供職務的保護外，若勞工也不想再待在黑心企業裏，法令也應該提供退場的保護選項。如雇主必須負擔資遣費、預告工資、非自願離職證明等義務，而政府也能提供相當的補償金或是獎勵金或失業救助與就業協助，才能讓更多的不法被揭發。
而勞工陣線祕書長孫友聯表示，大家都認為揭弊者可以避免公司的自我毀滅，不僅保護自己又可以保護社會，但這是建立受保護的前題之下，因此勞工團體對於揭弊者法案的關切點，就在於法令如何提供保護？以及提供那些保護？除非對勞工提供具體保障，降低勞工進行揭弊的風險與代價，否則只是徒具虛文。
因此勞陣主張，政府應立即檢討目前國內散落於各勞動法規中揭弊條款落實之情形，並具體規劃保護揭弊者的行政和司法措施，讓揭弊者確實得到應有的保護，免於被公司報復的風險。
鄭雅文也認為，企業與員工間簽訂的保密條款也是阻擋勞工吹哨的主因，畢竟失去工作後，勞工往往懼怕要再面臨龐大的賠償或民刑事究責，所以催生吹哨專法有其立即性與必要性。對此，楊戊龍則是建議，可在勞基法第一章的總則中，增列揭弊者可不負民刑事責任，雇主亦不能以違反契約而予終止僱用或歧視，透過明確規範提供對勞工的保護與免責義務。
公私部門合併立法或分立專法？
與會者一致認為吹哨保護具有制定專法的必須性，而勞陣也主張，廉政署目前規劃「揭弊者保護法」應考量將私人企業之揭弊保護納入，或是另為以專法規範，才能杜絕國內日益嚴重的黑心違法文化。
雖然廉政署已對公務員揭弊草案擬出版本，但是對私部門的吹哨保護措施，廉政署則是傾向另立專法。對此，吳宜臻認為，雖然日本的《公益者通報法》是同時規範公私部門，但畢竟國情不同，再加上勞工對私部門的檢舉內容，亦不全然涉及刑事案件，可能只是違反勞工法令的重大事項，因此若公私部門共立專法，則保護範圍是否應有差異性，且公部門的主責機關可交由廉政署，但私部門是否就一定是勞委會，這也必須釐清。
對此，承接廉政署委託研究的政治大學法學院副教授李聖傑認為，雖然都是社會公益，但公部門跟私部門對吹哨者的期待並不相同，公部門的法案壓力來自政府弊案頻傳又多被媒體揭發，以致政府壓力不小，才會推動公務員揭弊，希望重新建立政府廉能形象，加強人民對政府的信賴。但其他國家多以公益出發，並未對公、私部門做嚴格區隔。雖然私部門多涉及對勞工的剝削、利益壟斷，甚至影響社會經濟，或食衣住行都會受影響，以致對私部門的揭弊立法，是必須考量資源的利益維護及社會利益維護，他建議可針對公部門、私部門的特殊性，在同一部法令，分別以不同章節處理。
立法還需社會文化面支持
雖然民眾對黑心企業極為反感，但整體社會對於鼓勵揭弊也不見得是正面看待。立法委員吳宜臻即指出，長期以來社會對於揭弊者多抱持負面刻板印象，甚至冠以「抓耙子」、「報馬仔」的污名化，即使勞工有心揭弊，但不僅要面對資方的不利待遇，甚至還會遭到同儕的排擠與責難等職場的壓力，這也是揭弊者怯步的主因之一。
李聖傑也以自己為例，當他向別人提起揭弊法案研究時，許多人就會聯想至「就窩裡反條款」、「報馬仔研究」、「狗咬狗研究」的負面名詞，顯示社會對揭弊者多是抱持負面形象，但是吹哨者法案的立法精神卻是讓「好人」站出來，這是極為矛盾的狀態，因此推動揭弊者法案必須先改變傳統的社會觀念。而楊戊龍也持相同看法，認為制度不足以自行，最重要還是具備社會文化的支持，而推動落實或強化吹哨者保護制度，是可能改變舊有的社會觀點。
在吹哨者保護研討會中，廉政署對外公開說明揭弊者保護法之立法目的與主要規劃內容。受邀出席的廉政署肅貪組副組長王玨表示，該草案是以國際透明組織在2009年提出27點立法原則制定，包含保護政策、法規、教育訓練、宣導、推動以及執行。廉政署於去年委託政治大學研擬草案後，再由廉政署進行細部增修，目前版本已接近完成。
廉政署草案內容
王玨表示，草案規劃內容舉凡人身安全、工作權益、保密義務，以及責任及救濟懲處等方面皆有明確規範，而所謂的不法資訊提供，是指刑法瀆職罪章中有關刑責、貪瀆犯罪、利益衝突迴避、政治獻金法，以及重大之行政不法或行政疏失。
草案規劃揭弊者可向警察機關、司法機關及政風機構揭弊，各單位受理後即可進行調查，調查結果需以書面通知揭弊者。不過，王玨強調，揭弊者必須符合相關要件，相關保護措施才能進行，主要關鍵需是具名檢舉確定身分，對匿名者即無法提供保護。在保密義務上，他指出，受理揭弊的機關負有保密義務，若經手人員洩密即可課以刑責的，但若是揭密者有不實的虛構事實，或以偽造文件揭弊，即不適用。
為求對揭弊者的保護，王玨表示，受理機關將以代號製作筆錄，具正式身分資料的筆錄則予以存封，即使未來進入法院審理，亦可進行隔離作證甚至變聲處理，讓揭弊者身份受到保障。
對揭弊者的不當措施
王玨指出，該法之主要立法目的，在於不得對揭弊者施以不當措施，所謂不當措施，除常見的免職、解雇、懲戒、強迫休假、減薪、降低職務、取消獎金、取消教育培訓外，亦納入影響工作之不利處分，如身分、薪俸、管理措施、工作條件，或施以勞動條件或者契約條件的中止、解除或變更，或是相當職務喪失人事的決定而且顯有不當者。
此外，對其工作權益之保障，該草案是採用「舉證責任轉換」，例如公務員揭弊之後，若遭遇上級施以工作調整或職務調動，則該機關必須舉證該項調動，屬於合理的工作需求，而非對揭弊者的報復。若無法證明，揭弊者即可透過「排除不當措施請求權」終止不當措施，除可選擇回復原有地位，揭弊者亦有權要求終止勞動或委任契約，倘若該機構拒不回復，即可處以三年以下有期徒刑、拘役或科50萬元以下之罰金。
同時，為免除潛在揭弊者因曾參與犯行而受追究，該草案亦針對揭弊者的角色與揭弊行為之貢獻提供法律責任減免，透過減輕或免除鼓勵參與或知情者揭弊。
王玨表示，若揭弊者有人身安全之虞，可由揭弊者、地方檢察機關、地檢署或者政風機構協助揭弊者向法院提出申請，經審查核可後由警察機關提供保護。保護對象則是參照現行的《證人保護法》，除了揭弊者外，尚可含括配偶、直系血親、三親等內的旁系血親、二親等內的姻親家長家屬，以及證人有婚約關係的、或其他有密切關係者。
草案中亦規劃由行政院組成保護審議，避免各行政機關各自設置造成疊床架屋，同時也基於對揭弊者提供保護時涉及各機關權責或跨部會之協調，因此該草案採設置「揭弊者保護審議會」之規劃，並將由行政院院長出任召集人。
私部門揭弊草案9月開始
上述《揭弊者保護法》法案主要是針對公部門揭弊，至於針對私部門的《公益通報者保護法》，目前的進度則較為落後。王玨指出，廉政署今年九月開始著手研議草案，目前規劃內容側重於組織危害的不法，並以公益為最優先，例如反托拉斯的壟斷與不法行為，以及對勞動者的不當對待或壓榨，而不實廣告或違反職場安全，以及生產有害的產品者，皆列為該草案目前列入之內容，希望給揭弊者一個完整的保護，讓公益得到最大保護。