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20171031 勞基法「五大倒退修惡」,勞工陷過勞煉獄

2017新聞
on 01 十一月 2017
20171031 勞基法「五大倒退修惡」,勞工陷過勞煉獄

勞動基準法在去年底大幅度修法,從今年初實施不到一年,如今新上任的行政院長賴清德在為了要「拼經濟」,解決「企業五缺」的大旗之下,於今天(10/31)提出了勞基法修正案。台灣勞工陣線認為,賴揆聲稱此次再度修法是「既保障勞工的權益安全,同時也提供企業經營的彈性,取得一個平衡發展」,但從最終出爐的版本即可發現,此次修法根本是棄勞工權益安全,只為求全企業經營彈性,踐踏原有平衡,而向資方傾斜的嚴重倒退。

黑心食品烏雲不散!從三聚氰胺、塑化劑、順丁烯二酸、單氯丙二醇、香精,現在連食用油都有銅葉綠素,台灣食品幾被劃上黑心等號。當民眾大嘆食不安心、當政府疲於查察時,適時推動「吹哨者保護」專法,或許是阻嚇黑心的唯一辦法。食品問題不僅侵害消費者權益,對企業商譽更是傷筋動骨,甚至危及勞工的工作權益。有鑑於此,勞工陣線及職業安全健康連線舉辦研討會,呼籲建立公益揭弊的吹哨者(whistle blower)保護措施,讓企業勞工在不損及工作權的保護下,透過揭弊告發,才能對公眾權益與安全提供更全面性的保障。

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  吹哨者保護措施在國外已行之有年,一般是指的公民以個人身份舉報組織、團體、企業,甚至是政府內部之非法行為,如危及公共利益、公眾安全與知情權等,因此,如上述的食品安全或環境污染等,皆屬保護吹哨者的範疇。全世界第一個吹哨者法案,為1863年美國通過的《The False Claims Act》(糾錯法案),主要監管對象為美國內戰時期的政府供應商,鼓勵民眾檢舉業者非法行逕,同時提供獎勵措施,其後又在1989年制定《Whistleblower protection act》(吹哨者保護法),該法主要適用於聯邦公務員,之後便影響英國、澳洲、南非、紐西蘭、日本等國跟進,例如日本是在2004年通過《公益通報者保護法》,將揭弊範圍擴及至一般企業,並納入人身安全、工作權及穩私保護,同時明訂若勞工舉報雇主不法,雇主不得對其有不當處置。

 

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揭弊與保密衝突

  長年研究此領域的高雄大學政治法律系副教授楊戊龍指出,最早推動揭弊保護制度的美國,對揭弊者的定義是指「組織成員將其僱主控制下的違法、違反道德規範或不正當情事,向有能力採取有效作為的人或組織加以揭發」。法律規範也就著重在「適當的人員(Who)將公益資訊(What),向適當的組織(To Whom) 為適當的揭發(Test),則受到保護(Protection)」等層面。依據美國規定,任何人不得或促成對違法情事告發、提出告訴或作證之受僱者或其授權代理人為開除或其他歧視作為,即不得為不利處分,其型態包括:開除/解僱、列入黑名單、降職、不准加班或升遷、紀律處分、拒絕提供福利、拒絕僱用或再僱用、威脅、脅迫、影響升遷的工作派任、減少工時或薪資。

  他一步表示,揭弊多會涉及到公共利益和個別利益的衝突,甚至涉及國家忠誠和組織利益的衝突,或是組織透明性與機關運作業務祕密的衝突,甚至涉及組織與組織之間的衝突,況且揭弊者也不一定是企業或組織內部人員,若是具業務往來而得知內情者,也可以是適當的揭弊者。

 

現行吹哨保護規範不足

  反觀台灣目前尚無處理揭弊事務的專法,相關規範散落於各項法令之中。如勞基法第74條明訂「勞工發現事業單位違反本法及其他勞工法令規定時,得向雇主、主管機關或檢查機構申訴。雇主不得因勞工為前項申訴而予解僱、調職或其他不利之處分」。若雇主對申訴者有不利處分,依法可處2萬以上30萬元以下罰鍰;而甫上路的《職業安全衛生法》第39條,針對雇主違法安全衛生等規定之申訴,亦有類似規範。

  此外,《食品衛生管理法》第50條也訂有「雇主不得因勞工向主管機關或司法機關揭露違反本法之行為、擔任訴訟程序之證人或拒絕參與違反本法之行為而予解僱、調職或其他不利之處分。雇主或代表雇主行使管理權之人,為前項規定所為之解僱、降調或減薪者,無效。勞工曾參與依本法應負刑事責任之行為,而向主管機關或司法機關揭露,因而破獲雇主違反本法之行為者,減輕或免除其刑。」

  各法皆有類似吹哨保護之規範,但從此次食安事件不難發現,檢舉者多是離職員工,一般在職勞工鮮少會主動申訴或揭露。職安連線理事長鄭雅文認為,現行規範對吹哨者的保護或保密嚴重不足,一旦吹哨後卻被公務員洩露個資而被企業得知,揭弊的代價就變成失業,除非是已離職或「撕破臉」,否則勞工都是遭逢職災或失能等不幸事件後,才會主動檢舉雇主違法。

 

1108 4吹哨立法首重對勞工的保護

  政治大學法律系助理教授林良榮表示,不論在公部門、私部門,台灣還是有許多不為外界所知的不法行為,而內部受雇者也多知情,因此吹哨法案的重點就要強化對吹哨者的保護,政府也要以實際行動宣誓「我保護你,你不用怕」,勞工才比較有揭發的動機。

  他進一步指出,公務人員本身的保障較多,再加上若不揭發可能會變成共犯,所以動機及意願都高。但勞工卻多是萬不得已才會主動揭發,因此吹哨保護對於私部門的受雇勞工,必須比公務員再多一層考量,即勞工揭發後除提供職務的保護外,若勞工也不想再待在黑心企業裏,法令也應該提供退場的保護選項。如雇主必須負擔資遣費、預告工資、非自願離職證明等義務,而政府也能提供相當的補償金或是獎勵金或失業救助與就業協助,才能讓更多的不法被揭發。

  而勞工陣線祕書長孫友聯表示,大家都認為揭弊者可以避免公司的自我毀滅,不僅保護自己又可以保護社會,但這是建立受保護的前題之下,因此勞工團體對於揭弊者法案的關切點,就在於法令如何提供保護?以及提供那些保護?除非對勞工提供具體保障,降低勞工進行揭弊的風險與代價,否則只是徒具虛文。

  因此勞陣主張,政府應立即檢討目前國內散落於各勞動法規中揭弊條款落實之情形,並具體規劃保護揭弊者的行政和司法措施,讓揭弊者確實得到應有的保護,免於被公司報復的風險。

  鄭雅文也認為,企業與員工間簽訂的保密條款也是阻擋勞工吹哨的主因,畢竟失去工作後,勞工往往懼怕要再面臨龐大的賠償或民刑事究責,所以催生吹哨專法有其立即性與必要性。對此,楊戊龍則是建議,可在勞基法第一章的總則中,增列揭弊者可不負民刑事責任,雇主亦不能以違反契約而予終止僱用或歧視,透過明確規範提供對勞工的保護與免責義務。

 

公私部門合併立法或分立專法?

  與會者一致認為吹哨保護具有制定專法的必須性,而勞陣也主張,廉政署目前規劃「揭弊者保護法」應考量將私人企業之揭弊保護納入,或是另為以專法規範,才能杜絕國內日益嚴重的黑心違法文化。

  雖然廉政署已對公務員揭弊草案擬出版本,但是對私部門的吹哨保護措施,廉政署則是傾向另立專法。對此,吳宜臻認為,雖然日本的《公益者通報法》是同時規範公私部門,但畢竟國情不同,再加上勞工對私部門的檢舉內容,亦不全然涉及刑事案件,可能只是違反勞工法令的重大事項,因此若公私部門共立專法,則保護範圍是否應有差異性,且公部門的主責機關可交由廉政署,但私部門是否就一定是勞委會,這也必須釐清。

  對此,承接廉政署委託研究的政治大學法學院副教授李聖傑認為,雖然都是社會公益,但公部門跟私部門對吹哨者的期待並不相同,公部門的法案壓力來自政府弊案頻傳又多被媒體揭發,以致政府壓力不小,才會推動公務員揭弊,希望重新建立政府廉能形象,加強人民對政府的信賴。但其他國家多以公益出發,並未對公、私部門做嚴格區隔。雖然私部門多涉及對勞工的剝削、利益壟斷,甚至影響社會經濟,或食衣住行都會受影響,以致對私部門的揭弊立法,是必須考量資源的利益維護及社會利益維護,他建議可針對公部門、私部門的特殊性,在同一部法令,分別以不同章節處理。

 

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立法還需社會文化面支持

  雖然民眾對黑心企業極為反感,但整體社會對於鼓勵揭弊也不見得是正面看待。立法委員吳宜臻即指出,長期以來社會對於揭弊者多抱持負面刻板印象,甚至冠以「抓耙子」、「報馬仔」的污名化,即使勞工有心揭弊,但不僅要面對資方的不利待遇,甚至還會遭到同儕的排擠與責難等職場的壓力,這也是揭弊者怯步的主因之一。

  李聖傑也以自己為例,當他向別人提起揭弊法案研究時,許多人就會聯想至「就窩裡反條款」、「報馬仔研究」、「狗咬狗研究」的負面名詞,顯示社會對揭弊者多是抱持負面形象,但是吹哨者法案的立法精神卻是讓「好人」站出來,這是極為矛盾的狀態,因此推動揭弊者法案必須先改變傳統的社會觀念。而楊戊龍也持相同看法,認為制度不足以自行,最重要還是具備社會文化的支持,而推動落實或強化吹哨者保護制度,是可能改變舊有的社會觀點。

 

  在吹哨者保護研討會中,廉政署對外公開說明揭弊者保護法之立法目的與主要規劃內容。受邀出席的廉政署肅貪組副組長王玨表示,該草案是以國際透明組織在2009年提出27點立法原則制定,包含保護政策、法規、教育訓練、宣導、推動以及執行。廉政署於去年委託政治大學研擬草案後,再由廉政署進行細部增修,目前版本已接近完成。

 

1108 3廉政署草案內容

  王玨表示,草案規劃內容舉凡人身安全、工作權益、保密義務,以及責任及救濟懲處等方面皆有明確規範,而所謂的不法資訊提供,是指刑法瀆職罪章中有關刑責、貪瀆犯罪、利益衝突迴避、政治獻金法,以及重大之行政不法或行政疏失。

  草案規劃揭弊者可向警察機關、司法機關及政風機構揭弊,各單位受理後即可進行調查,調查結果需以書面通知揭弊者。不過,王玨強調,揭弊者必須符合相關要件,相關保護措施才能進行,主要關鍵需是具名檢舉確定身分,對匿名者即無法提供保護。在保密義務上,他指出,受理揭弊的機關負有保密義務,若經手人員洩密即可課以刑責的,但若是揭密者有不實的虛構事實,或以偽造文件揭弊,即不適用。

  為求對揭弊者的保護,王玨表示,受理機關將以代號製作筆錄,具正式身分資料的筆錄則予以存封,即使未來進入法院審理,亦可進行隔離作證甚至變聲處理,讓揭弊者身份受到保障。

 

對揭弊者的不當措施

  王指出,該法之主要立法目的,在於不得對揭弊者施以不當措施,所謂不當措施,除常見的免職、解雇、懲戒、強迫休假、減薪、降低職務、取消獎金、取消教育培訓外,亦納入影響工作之不利處分,如身分、薪俸、管理措施、工作條件,或施以勞動條件或者契約條件的中止、解除或變更,或是相當職務喪失人事的決定而且顯有不當者。

  此外,對其工作權益之保障,該草案是採用「舉證責任轉換」,例如公務員揭弊之後,若遭遇上級施以工作調整或職務調動,則該機關必須舉證該項調動,屬於合理的工作需求,而非對揭弊者的報復。若無法證明,揭弊者即可透過「排除不當措施請求權」終止不當措施,除可選擇回復原有地位,揭弊者亦有權要求終止勞動或委任契約,倘若該機構拒不回復,即可處以三年以下有期徒刑、拘役或科50萬元以下之罰金。

  同時,為免除潛在揭弊者因曾參與犯行而受追究,該草案亦針對揭弊者的角色與揭弊行為之貢獻提供法律責任減免,透過減輕或免除鼓勵參與或知情者揭弊。

  王玨表示,若揭弊者有人身安全之虞,可由揭弊者、地方檢察機關、地檢署或者政風機構協助揭弊者向法院提出申請,經審查核可後由警察機關提供保護。保護對象則是參照現行的《證人保護法》,除了揭弊者外,尚可含括配偶、直系血親、三親等內的旁系血親、二親等內的姻親家長家屬,以及證人有婚約關係的、或其他有密切關係者。

  草案中亦規劃由行政院組成保護審議,避免各行政機關各自設置造成疊床架屋,同時也基於對揭弊者提供保護時涉及各機關權責或跨部會之協調,因此該草案採設置「揭弊者保護審議會」之規劃,並將由行政院院長出任召集人。

 

私部門揭弊草案9月開始

  上述《揭弊者保護法》法案主要是針對公部門揭弊,至於針對私部門的《公益通報者保護法》,目前的進度則較為落後。王玨指出,廉政署今年九月開始著手研議草案,目前規劃內容側重於組織危害的不法,並以公益為最優先,例如反托拉斯的壟斷與不法行為,以及對勞動者的不當對待或壓榨,而不實廣告或違反職場安全,以及生產有害的產品者,皆列為該草案目前列入之內容,希望給揭弊者一個完整的保護,讓公益得到最大保護。