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ILO 2020年4月7日公佈「COVID-19 and the world of work . 2nd Edition」

　　針對COVID-19(俗稱武漢肺炎)，國際勞工組織對這波疫情可能對全球工作的影響，繼3月18日提出初次評估報告後，再次提出評估報告。新版報告涵蓋了有關疫情對各行業和各地區影響的資訊，並再次指出必須採取大規模、綜合性政策措施，著力於四大支柱領域：支援企業、就業和收入；刺激經濟和就業；保護工作場所的工人；利用政府、工人和雇主間的社會對話尋找解決方案。

　　自從ILO針對新型冠狀病毒疫情蔓延的情形發表初次報告後，疫情仍沒有減緩的趨勢。為了防範疫情擴散，各國政府提出部分或是全面封鎖的政策，這些政策措施影響了將近27億名勞工，相當於81%世界的勞動力。

　　疫情險峻的情況已影響各經濟領域，企業的營運受到影響的情況下，更遑論償還帳務的能力。對小型企業來說，各類影響更為顯著，數百萬計的勞工更因此面臨經濟收入減少以及解僱。尤其是缺乏保護的勞工與從事地下經濟（informal economy）的弱勢族群，險峻的疫情衝擊對他們的生產收入。

　　就業緊縮的現象早已經在各國前所未有地擴大。在缺乏其他的勞動數據下，我們透過觀察工時的變化來推估現在就業環境的現況。由於工時可以反映解雇情況及暫時工作的減少的數量，藉此來描繪現在就業市場緊縮的嚴重處境。

　　運用同樣的調查方法，從2020年4月1日ILO最新的全球數據顯示，2020年第2季會減少6.7%總工時，這樣的工時總量相當於1.95億全時工作者的工時。

　　2020年度最終的失業數將取決於疫情的變化及我們針對這個衝擊所採取的緩衝對策。因此，ILO會持續監測並定期更新工時減少的數量及相當於損失多少就業機會的數據。

　　多數的失業與減工的情形將會發生在受嚴重衝擊的產業，ILO推估有12.5億的勞工，相當於全球38%的勞動力，是處於這些嚴重減產、高替代風險的地區當中。其中，最主要受影響的領域包含零售業、旅宿業、食品服務業以及製造業。

　　特別是在低收入、中等收入的國家，這些國家在受嚴重衝擊的產業中，非典型工作的勞工及有限接觸公共衛生服務及保護的勞工佔了多數。若沒有適當的政策手段，勞工將面臨落入貧窮及難以在疫情回復期間重新獲得原本生活的風險。

　　那些在公共區域繼續工作的人，尤其是醫療領域的勞工，嚴重暴露在重大健康與經濟危害的風險當中。在健康醫療領域，女性受到的影響比例遠大於男性。

　　的確，不管在世界的何處或哪個產業領域，這次的危機正戲劇化地影響世界的勞動人口。我們所制定出的政策應該要能夠提供勞工與企業立即緩解，為了要保護生計及民生事業，特別是針對那些重災產業及開發中的國家，在疫情受到控制後，確保有豐富的職缺得以解決失業問題格外重要。

　　有限的公共資源應被用在鼓勵企業回復工作、創造就業機會。

背景：疫情持續惡化對全球的工作造成的負面影響

　　過去幾周COVID-19的疫情加劇且擴張至全球各地，除了重創公共醫療系統，這次肺炎對經濟與勞動市場造成前所未有的衝擊是自從第二次世界大戰以後最嚴重的全球危機。根據ILO初次評估報告顯示，從3月18日至4月3日間，全球感染新型冠狀肺炎的人數攀升了6倍以上，達到1,030,628感染人數，並且多了47,600人因此而喪生。將新增的這些死亡人數加總起來，因感染這波肺炎的死亡人數來到54,137人。許多國家為了防止病毒擴散的速度，避免對醫療系統造成重大損傷，並試圖將人員傷亡降至最低，於是開始實施保持社交距離的新政策。

　　封鎖措施、企業停工、旅遊限制、學校停學以及其他隔離措施等，都勞工及企業造成突如其來的重大影響。根據ILO的估算顯示，工作場所在這幾周關閉的數量突如其來迅速地增加。全球有81%勞動人口身在受到強制停工或建議停工的國家（詳見圖一）在那些強制或建議企業停工的國家中，有87%的勞動力是屬於中上收入國家，而有70%的勞動力是數於高收入國家的勞動力。而新型冠狀病毒現正衝擊發展中的國家，那些國家資源與應變能力皆有限。

　　由於COVID-19疫情的延燒，經濟活動大規模地停滯，全球有33億的勞動人口受到影響，嚴峻、無法預期的減產造成就業機會與總工時嚴重的損失。各國的各項經濟活動都受到嚴重的限制，這直接導致企業的收入來源急遽減少。隨著部分或全面工作場所的封鎖，企業是否能夠營運及勞工們的移動都受到相當限制。大部分的人根本無法工作，或是必須轉換過去的工作方法，以應付無法到工作場所的情況。這次疫情干預了各個服務業的活動（旅宿業、食品業或零售業……等），而製造業（例如汽車製造業）也面臨生產線功能中斷及大幅對商品需求降低的困境。

　　COVID-19疫情對就業造成的影響遠遠超出人們的預期，通常就業調整措施施行後，接續就伴隨著經濟緊縮（例如，2009年全球金融危機後，失業率隨即攀升）。根據現在的危機來看，影響就業有幾個因素，其中封鎖、管制政策或是為了超前部屬所展開的疫情預測評估，包含一開始ILO的監測，這種種因素直接衝擊人們就業的情形。由於這些原因，第二次的監測所要呈現的數據主要針對全球的、地區的、各產業的在疫情當下所造成的影響（特別是隔離措施所造成的影響）由於疫情將會如何演變，我們無從得知，因此，監測報告中所運用的數據盡可能呈現運用能夠代表現在勞動市場發生的狀況的數字指標。

自二戰以來最嚴重的危機：在全球各地急速減少的就業機會

　　為了更精確地捕捉新型冠狀肺炎所造成全球危機的樣貌，ILO調整了調查方法，轉為提供最新影響勞動市場的數據。最近期的調查是根據ILO最新的「即時預報」（nowcast）模型，這個模型倚賴即時（real-time）經濟與勞動市場的數據來預測第2季工時的損失（根據4月1日的數據資料進行預估）

　　至於最終2020年度會增加多少失業人口，將取決於各國經濟在下半年度復甦的情況，以及政策如何刺激勞動市場的需求。然而，根據現在的估算來看，在2020年終失業人口很有可能高於ILO第一次監測所預期的數據（2500萬）。對許多身在沒有足夠能力運用財政空間(fiscal space)來刺激的經濟開發中國家的企業來說，產品損失造成的損害是嚴重且長久的。

失業以外的隱藏問題：高風險工作

　　COVID-19疫情危機造成的巨大經濟與工時的損失，影響了全球33億的勞動力。然而，並非所有勞動市場中的產業都受到衝擊，而是有特定幾個產業承受這次疫情帶來的傷害。

承受高風險的產業

　　儘管疫情嚴峻，仍有許多勞工必須謹守崗位。特別站在前線的與病毒抗戰的醫療工作者、公共運輸交通的勞工、生產糧食的農民以及重要公共服務提供者，他們為了滿足人們的最低生活需求必須持續工作。全球有1.36億名勞工任職於公共醫療與社會工作產業，其中有護士、醫生、其他醫療工作者、居住型機構社會工作者以及其他的支援服務工作者，像是清潔人員，這些人們的工作環境暴露於接觸COVID-19的高風險之中。其中，大約有70%的女性在這產業就業。

　　根據即時經濟、財政數據顯示，針對這次疫情所造成的經濟產出危機以產業做為區分（由於可做為評估的全球數據不足，因此僅粗略分類）。根據這份評估，有幾個產業產出的受到較大影響，其中包含旅宿業、生產製造零售業、不動產買賣業以及各類經濟活動（請見表格2）這些產業屬於勞動密集且低薪、低技術的產業，尤其是旅宿業、生產製造零售業，這次疫情所造成的經濟危機對這些產業的勞工來說更為艱困。

　　全球有12.5億勞工在這些產業就業，相當於世界上38%的勞動力。根據不同國家的情況，這些勞工面臨了工時、工資劇降，甚至被裁員的處境。根據上述的統計估計，這些人是失業人口的主體。

　　在經濟產業中受到最多影響的就是百貨零售業，從事這類低薪且沒有受到保護工作的勞工佔了絕大多數。這個產業包含了4.82億名勞工，除此之外，還有收銀員、倉儲員、店員等相關的工作類型。在這些產業仍持續工作的勞工大多從事生存必要的工作（例如，食物供應業），但他們同時也承受更大的職業傷害風險。有些沒有從事這類生存必要工作的勞工，他們則面臨工作場所大量關閉，直接導致他們工時或就業機會嚴重減少。

　　旅宿業與餐飲服務業中有1.44億名勞工受到影響，在一些國家這個產業面臨全面的關閉，儘管是在仍允許這些產業營運的國家中，人們對於這些產業的需求也大幅減少。而這些產業中，超過一半的勞工都是女性。

　　在製造業中，大約有4.63億名勞工，在某些部門的勞工由於工廠關閉，生產線被迫停滯，他們被要求待在家中。由於隔離措施的施行，零售業被迫關閉、訂單被取消，薪資因此減少，使得汽車業、紡織業、服飾業、皮革與製鞋業的需求受到壓抑。

　　而全球有有2.04億名勞工在交通、倉儲以及通勤產業工作，其中包含飛機機師、機組人員、司機、郵政人員以及其他運送員，當然也包含其他支持全球產業供應鏈倉儲物流的支援人員。有些勞工受到負面影響（例如航空業），但有些則因為線上購物的需求增加，而得以持續保持工作。

　　雖然經濟影響在農業領域中還沒有明顯的感受，但對以農業為重的開發中國家而言，由於隔離與邊界封閉措施的實施，導致對糧食供應的危機感上升。過不了多久，在從事農業工作的勞工逐漸將受到影響，尤其是當病毒擴散至邊陲地區。

　　由於不同地區的差異，在高風險產業占所有勞工的占比由非洲地區的26.4%至美國地區的43.2%不等。然而，由於社會保障的不足，非洲地區承受更高的風險與不確定性。僅管這些地區尚未有因染新冠肺炎而致的高死亡率，病毒現在正在開發中國家傳播當中。由於開發中國家對風險與不確定性的應變能力不足，加上高密度的人口結構，都構成對這些政府在健康與經濟上嚴峻的挑戰。

　　根據產業分析指出，並非所有產業類型的勞工都受到同樣的影響，而是那些本來就領取較低工資、受到比較差的社會保障的勞工受到最大的影響。因此，這樣的情況對於早就存在的社會不平等會造成更久遠的負面影響。

從事非正式經濟勞工的處境

　　大約有20億的人們從事非正式經濟工作，他們大多存在於新興國家與開發中國家中。地下經濟提供了許多工作機會、收入以及生機，在許多低收入與中低收入國家中，它扮演主要支撐經濟的角色。然而，從事地下經濟的勞工有別於正式勞工，他們缺乏基本的保護與社會保障。他們通常在取得健康照護的服務中相當弱勢，而且一旦停止工作，就沒有替代性的收入可以應付生病的情況。在鄉村地區地下經濟的工作場所不僅感染病毒的風險高，而且要經常直接受到封鎖措施的影響，像是廢棄物回收業、街頭小販、飲食服務、建築工人、交通運輸工作者以及家事勞工等。

　　新型冠狀病毒已經影響數以百萬計的從事地下經濟的勞工，無論是在印度、奈及利亞以及巴西，受到封鎖、隔離措施影響的勞工持續成長當中(圖三)。在印度，有90％的人工從事地下經濟工作，這代表將近有4億人有落入更底層貧窮循環的危機。根據牛津大學的研究（University of Oxford’s COVID-19 Government Response Stringency Index）指出，印度政府目前採取高標準的隔離措施，這使得這些勞工受到極大的影響，被迫他們要回到鄉村地區。

　　有些國家長期處於持久的戰爭狀態、反覆發生自然災害的脆弱環境以及人民時常被迫要搬遷的情況，這些無疑地是對因為疫情的因素雪上加霜。他們缺乏應付新型冠狀病毒的基本設施，像是維持公共健康與衛生基礎設施。除此之外，他們也缺乏尊嚴勞動、社會基本保障以及就業環境安全，他們的機構設施組織鬆散，社會對話功能不彰。

政策回應

ILO針對新型冠狀病毒第一版的監測報告中提出以下幾點訊息，而在現在這個階段也同等重要：

• 國際勞動標準可以提供政策回應強而有力的基礎；
• 政策回應須針對兩點目標立即回應：健康保障手段以及供需雙方兩端的經濟支持政策；
• 為了有強力且持續的影響，大規模且整合政策面的手段是必須的；
• 透過信任與對話來而建立的信心，有助於進行重要政策決定時的效率。其中包含進行社會對話，確保對話中能協調人們的需求得以盡可能地被滿足；
• 政策回應須考慮4個重要指標：

　　　第一柱：刺激經濟與就業市場的復甦。

　　　第二柱：支援企業、工作機會與收入。

　　　第三柱：確保勞工在工作場所受到保護。

　　　第四柱：通過社會對話找到解方。

　　除了上述的幾點訊息，這次監測報告中的數據指出：
• 給予影響最嚴重的產業與族群立即的支持，特別針對於非正式經濟產業企業與勞工。對於無力承擔不確定性的國家而言，特定的手段是必須的，包含給予受封鎖措施影響最嚴重的族群現金救助(cash transfers)，並重新佈署生產來提供替代性的就業機會。(例如，生產個人防護裝備)。這項支持措施需要透過確保足夠的食物與其他必要物資才得以實踐。本地、社區的倡議團體可以協助工作進行更快速，並且迎合特定需求。因此，當地在執行這項措施時，應該納入當地非正式經濟的相關成員代表。

• 當支持非正式經濟的勞工時，同時也需要確保在從事正式勞動的勞工不會陷入因疫情的緣故，落入不確定的風險或侵蝕近年的勞動成果。

• 確保公共資源得以被用在支持就業與增加勞工的收入相當關鍵。因此，經濟與非經濟的支持措施應該有策略地運用，以鼓勵企業恢復或創造就業機會。

• 要制定出一個結合整體經濟與特定目標的手段，就必須將國家整體環境納入考量，例如，國家經濟結構的樣貌、國家現存社會不平等的走向趨勢，以及國家是否有最適合執行政策的勞動市場機構組織。國家必須找出資源能讓財政刺激手段得以直接挹注支援企業，並且確保克服危機的手段是透過政府一體的途徑來實踐。
　　至今，各國政府提出的回應史上未有的快速、全面。我們正目睹各國政府對這個前所未有的危機採取前所未有的行動。經濟先進的國家也宣布了非比尋常的手段來填補暫時的收入損失與緊縮的市場需求，為了確保各階層能受到足夠社會保護也為了穩定債務與經濟市場。政策行動正在各國快速展開，然而，有些國家的執行政策的速度仍舊緩慢。有些人質疑這些國家政策執行不利的原因在於國家的規模，像是有些國家規模較小無法提供滿足所有的需求。然而，當疫情危機擴散低及中低收入國家時，同等的(甚至是更全面的)政策回應，立即給予企業與在非正式經濟市場就業的勞工緩解手段是必須的。自由貿易體制、穩定的國際金融市場及國際流動資金市場都是可以幫助支撐小國面對危機時的手段。由於低收入國家的國家財政空間與能力有限，因此除了透過優惠的融資基金以及適當的債務減免，當然還有給予立即醫療資源與專家協助，這些人道救助以及國際支持將可以幫助他們度過健康與勞動市場危機。

　　面對如此快速且全面的疫情傳播與發展，將我們帶領前往一個未知的領域，當我們試圖評估勞動市場及經濟衝擊影響及長遠的影響性時，發現疫情將會如何發展，我們無法肯定。根據目前的情勢來看，這次疫情做造成的經濟震盪與對勞動市場的衝擊，影響是結持續且長久的。因此，即時監測以及隨時更新政策回應是各國政府的重要工作。

圖片來源：Miguel Medina/法新社(AFP)

ILO於3月18日提出COVID-19 和工作：影響和對策(第一版)，台灣勞工陣線編譯