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20171031 勞基法「五大倒退修惡」,勞工陷過勞煉獄

2017新聞
on 01 十一月 2017
20171031 勞基法「五大倒退修惡」,勞工陷過勞煉獄

勞動基準法在去年底大幅度修法,從今年初實施不到一年,如今新上任的行政院長賴清德在為了要「拼經濟」,解決「企業五缺」的大旗之下,於今天(10/31)提出了勞基法修正案。台灣勞工陣線認為,賴揆聲稱此次再度修法是「既保障勞工的權益安全,同時也提供企業經營的彈性,取得一個平衡發展」,但從最終出爐的版本即可發現,此次修法根本是棄勞工權益安全,只為求全企業經營彈性,踐踏原有平衡,而向資方傾斜的嚴重倒退。

  國營事業民營化政策的是非,已經成為近年來最具爭議性的政治經濟問題。支持政府政策的人認為,唯有民營化與自由化,才能改革國營事業的弊病,但是許多資料顯示,民營化政策的成效不如預期,弊端更層出不窮,為何會如此呢?以下我們將深入探討:(一)國營事業的困境何在?(二)民營化政策執行至今,能夠解決問題嗎?(三)國公營事業改革的另一種出路存在嗎?以及(四)新國有政策要如何落實呢?

國公營事業的功過

  1945年,國民黨政權接收台灣,收編了日本總督府與日本財閥所屬的企業體,形成了台灣國營事業的主幹。在1950年代初期,國營事業的產值曾經高達工業部門的57%,在台灣戰後經濟發展初期扮演著重要的角色,其主要貢獻有下列四項:
(一)完成經濟發展所需的基礎公共建設、並提供普遍的民生消費品,例如水、電、電信、交通運輸等。
(二)提供國庫營收,如公賣收入,並成為國防政策的執行者,例如建造艦艇、負擔國防用油的儲備。
(三)成為反景氣循環財政政策的投資者,例如以十項建設擴大公共投資,來對抗石油危機。
(四)以訂單扶助國內部份民間幼稚產業。
 
  但是在長期缺乏合理監督的情況下,台灣國公營事業也逐漸滋生出一些弊病,這些弊病大致可以分成下列三個方面:
  第一,國營事業類似計畫經濟體制,部份獨佔產業不受市場競爭的壓力,利潤優厚,而那些接受市場競爭的產業,則由於政府的政策性負擔,或者由於法令限制與人謀不臧,而陷入虧損狀態,政府高層基於政治上的理由,常以賺錢的企業下訂單給虧損的企業作為補貼,甚至要求前者併購虧損的事業,經理人即使不專業、犯大錯也不會受罰,終至拖垮整個國營事業體系的生產效率。
 
  第二,國營事業是黨庫通國庫的元凶,又是國民黨政治動員的工具。一方面,國民黨中央對生產設備採購,有極大的決定權,許多器材都是搭配軍事採購或外交政策,舉例來說,台電大林、天輪等電廠的發電設備,就與潛艇、戰機的採購案合併,導致了機組不穩定的問題。
 
  另一方面,在國營事業之中的生產事業黨部則負責監視反對國民黨的異議份子,並提拔參與黨務或黨政「後台硬」的員工,導致員工的工作努力與服務態度,在升遷體系中淪為次要,所謂的「紅包文化」更為盛行。
 
  最後,國營事業一成不變的管理體系,又導致更嚴重的後果。近三十年來,台灣國營事業的相關人事管理規則,幾乎沒有多大的變動,分類職等與評價職等的二元體系,更阻斷基層工人升遷機會,欠缺彈性化、激勵性的管理方式。另一方面,國營事業員工的整體福利,卻又令人稱羨。
 
  台灣國公營事業員工的平均薪資為民營企業的1.5倍以上,管理階層人數又比民營企業高出兩成。國營事業員工的人事費用最優厚的部份,倒不是薪資,而是各種福利,把福利列入計算,則實質薪資在民營企業員工的兩倍以上,但這是因為國營事業比較遵守勞工法令,不守法的民營企業才應該被譴責。
 

民營化政策能解決問題嗎?

  台灣的民營化政策,起源於1952年起的耕者有其田,以水泥、紙葉、農林、工礦四大公營公司的股票,作為對地主賠償中的三成。在整個1950年代,美援總署一直建議擴大民營化的範圍,但國民黨政府基於掌握經濟高地與國防資源等理由,不願採納。直到1986年,隨著金融全球化的潮流與政治民主化的衝擊,政府開始評估民營化政策的可行性,並且在1989年作成政策宣示。
 
  民營化政策的宣示,被六年國建計畫所打亂,國營事業的投資反而進一步擴張。1994年中,經過幾年來激烈的政治鬥爭,國民黨主流派本土勢力終於佔上風,六年國建半途夭折,被連戰所推動的亞太營運中心計畫所取代,而民營化政策也才開始進入實踐階段,中工、中石化相繼釋股成功。根據經建會的規畫,公元兩千年以前,除了郵局、央行等幾個特定事業以外,大部份國公營企業都應該開始民營化,但是如今的執行進度,只有三分之一左右。
 
  輿論與黨政高層,經常宣稱國營事業民營化政策的延宕,是國公營事業員工這些既得利益者的抗爭造成的,這些人已經擁有優惠退休資遣的條件,仍然貪得無饜。這樣的說法掩蓋了兩件事實:第一,出面抗爭的國公營事業員工當中,大多數不是能夠屆齡退休、享受優惠的人,而是較年輕的一群,他們爭的不是優惠退休條件,而是工作權的保障。第二,民營化政策本身就有問題,一旦由於員工反彈而失敗,規畫者本身當然應該負起政治責任。
 
  前述國營事業共有三大弊端:「交叉補貼造成經理人不負責任」、「黨政高層干預造成利益輸送」、以及「法令限制造成僵化的管理」。民營化政策究竟能不能解決國公營事業的三大經營困境呢?
 
  就缺乏市場競爭,形成類似計畫經濟的補貼行為來看,自由化或民營化可以解決部份虧損企業的問題,但是,並不是所有的產業都必須開放市場競爭、或者採取民營化的策略。目前仍具有自然壟斷性的行業,例如電力、郵政、市內電話等等,一旦開放市場或民營化,將形成類似民營有線電視的區域獨佔、或民營業者將價格提高的後果,此後偏遠地區的基本生活設施,如水電與交通等等,必然會被犧牲,台汽偏遠路線的緊縮,就是血淋淋的例子。
 
  其次,在黨營事業與黨部深度干預的情況下,國營事業洽售特定人,以圖利國民黨與黨政高層人士的機會大增,民營化不但不利於消除國營事業利益輸送的積弊,反而導致黨營事業與大財團擴大結盟,深化黑金政治,威京小沈運用黨政關係進軍中工、中石化,如今已被起訴,是最家喻戶曉的案例。此外,國營事業如果變成黨營事業,為了維持政治關係,企業體之間的交叉補貼,只會更加嚴重,一旦地方派系向國民黨大掌櫃劉泰英求援,賺錢的國營企業恐怕反而會變成民營企業的救火隊。
 
  最後,民營化是否能夠解決國營事業管理上的僵化、以及人事經費的削減呢?就這方面而言,不可諱言,民營化政策似乎是最有效、也是最殘忍的方案。在已經民營化的國營事業中,員工裁撤總數通常超過三成,且集中在管理階層,而薪資則降為原來的70%-90%不等,人事費用緊縮之後,卻未必就能夠創造績效,中華工程的連年虧損,就是明顯的例子。
 
  民營化與自由化政策,並非一無是處,國營事業所有權的移轉,優點是可以突破現行法令限制,克服企業組織僵化的問題,缺點在於無法防範黨政利益輸送的困境,在規畫不周的情況下,同時犧牲了弱勢的消費者與員工權益。
 

新國有政策六大綱領

  或許我們應該重新思考一個比較複雜,但是卻更周全的國營事業改革策略。台灣勞工陣線曾經率先提出「新國有政策」的口號,並提出六項基本的政策改革方向:
(1)「維持國營」原則:
  我們要求,在無法使釋股過程更公平、而員工權益亦無法被保障的情況下,政府應立即終止目前所有民營化政策的執行。
(2)「經營自主」原則:
  我們希望透過國營事業相關法令的修改,給予國營事業更大的經營自主權,包括人事制度與資產管理的自主權。
(3)「產業民主」原則:
  我們希望,透過國公營事業管理條例的修改,賦予國營事業員工參與事業單位經營管理的權力,以提高其生產力。
(4)「國會監督」原則:
  我們認為,未來應該由國會或立法成立的委員會,來替代現有的行政部門黑機關,直接監督與審核國營事業的經營績效。
(5)「計畫契約」原則:
  我們認為,國會對國營事業的監督管理,不應給予太多法令束縛,而應該採取有彈性的「計畫契約」,來考核國營事業的績效。
(6)「社會正義」原則:
  我們要求,在壟斷性國營事業面對市場自由化的同時,必須要求進入市場的民間業者落實勞動法令,並分擔過去壟斷性國營事業提供社會福利的責任,以維護社會公平。
 
  這六項原則,其實互相連貫,缺一不可。
 
  維持現有國營事業的理由有兩個:
  第一,截至目前為止,民營化的成績並不理想,經營績效的提高,大部份來自資產彈性運用所帶來的帳面成績,而員工權益的損害卻相當嚴重。民營化其實是國民黨政府圖利財團,換取政治支持的手段,犧牲掉的卻是人民的資產
 
  第二,是釋股方式的問題。首先,過去洽特定人士釋股之後,國營事業多半被財團化,其次,全民釋股又可能造成產權不明確、無法達成改組經營團隊的目標,因此我們認為,在政府還沒有提出令全體人民滿意的釋股方案時,公股不宜繼續釋出。
 
  在維持國營下,國營事業的經營管理制度,確實需要進一步的改革。經營自主原則,就是希望透過法令的鬆綁、減少黨政高層不正當的私下干預,同時賦予國營事業自訂人事制度與彈性運用資產的權力,如此一來,才能打破不合理的升遷制度,同時展開多角化的投資。
 
  產業民主原則,是希望在排除黨政干預的同時,透過員工的參與來瓦解國營事業內部的利益輸送網絡,塑造公平、開放的企業新文化。如此一來,員工才有可能打破公務員心態,積極參與事業單位決策,提昇國營事業的生產力。
 
  國營事業當然需要受到國會的監督,但是過去長期以來,管理國營事業的黑機關,不但不受國會監督,更不必對錯誤的決策負責。要改善這種情況,就必須讓國營事業直接對立法院等民意機構負責。
 
  然而對立法院負責,是不是會造成部份立委為了私利,對國營事業行使不當的干預呢?當然有可能。我們認為未來應採取事後監督的制度,並且釐清民意機關可以監督的範圍。國會與事業單位之間應該訂立「計畫契約」,就具體項目的經營成果來監督國營事業。
 
  在壟斷性國營事業方面,由於市場開放勢必會衝擊弱勢的消費者,並且使原本背負政策性負擔的國營事業,逐漸無法生存。所以我們認為,應該重新檢討民營化政策實施的範圍,部份產業開放市場的同時,必須立法要求所有業者平均分攤社會福利與政策性負擔的費用。此外,由於民間業者在遵守勞動法令方面,一向不如國營事業,在開放市場競爭的同時,國營事業也會因此處於不利地位。我們認為,有違反勞動法令前科,或者不願意提高勞動條件的民間業者,應該受到更嚴格的管制。
 

  如何落實新國有政策?

  上述的政策綱領,乍看之下似乎陳義過高、難以落實,實際上卻不然。只要我們說明了新國有政策實施的具體步驟,而新任的總統或執政團隊能夠接納這些作法、按部就班地執行,就能夠成功推動國營事業的內部改革。台灣勞工陣線認為,新國有政策落實的具體步驟如下:
(一)兩年政策檢討期:
  立即暫緩所有的民營化政策,並以兩年以上的時間重新檢討民營化政策實施的範圍。
在這段期間,政府應該完成下列幾項工作:
 
(1)通過改革國營事業管理制度的法令:主要的相關法令包括「國營事業管理法」,以及1990年行政院曾經提出的「國營事業人事管理條例」等,只要這些特別法通過,國營事業就可以一次解除其他法令束縛與政策性負擔,不必透過民營化,就給予國公營事業直接從事企業改革的機會。
 
(2)重新檢討自由化與民營化相關法令:包括目前在修法當中的「公營事業移轉民營條例」、以及「石油法」、「電業法」等相關市場法令架構,應該被重新研討。壟斷性國營事業是否應該自由化、市場規範相關法規的修訂如何具有公平性,以及福利支出與國防政策費用等政策性負擔,如何由所有企業分攤或改由中央政府以預算補貼等等,都是需要被慎重討論的問題。
 
(3)修訂改組黨營事業或要求黨營事業利益迴避的法令:由於國民黨黨政高層與黨營事業長期涉入民營化政策,造成財團化、黨營化的黑幕,未來的總統或執政團隊,應該考慮修改「政黨法」、或以訂立特別法的方式,將黨營事業收歸國有、或者民營化。在來不及處置黨營事業時,另一種方式則是修改「公營事業移轉民營條例」部份條文,要求黨營事業必須利益迴避,不得涉足民營化政策的規畫、或成為特定承購人。
 
(二)兩年企業改革期:
  在自由化政策重新檢討、民營化政策範圍重新界定的情況下,政府應利用接下來兩年的時間,改革不準備民營化的國營事業。如此一來,現有的國公營事業將被分成下列三種處理方式:
 
(1)維持市場獨佔或寡佔的產業:某些國公營事業涉及國家金融安定、國防安全與民眾的福祉,不宜全面自由化與民營化的部份,應該全面實施新國有政策,透過國會監督、計畫契約與員工參與原則,改善其經營績效。
 
(2)市場逐漸開放下的大型企業:某些國公營事業維持獨佔或寡佔已經逐漸失去意義,而市場規範也能夠將政策性負擔公平分攤給所有業者時,我們仍然建議,大型國營事業應該採取企業改革先於民營化的策略,政府應給予這些企業兩年以上的改革與適應期,至於是否民營化、如何釋股,應該在兩年以上的企業改革之後,重新作檢討。
 
(3)市場競爭下的中小型企業:部份國營與前省營企業,已經面臨市場競爭的壓力,的確應該評估民營化的可能性。我們建議,這一類企業應該以兩年期間與員工充分溝通,重新提出民營化或釋股計畫。在員工轉業制度安排妥當、釋股規畫完整的情況下,相信民營化將不易導致反彈。
 
(三)新國有政策檢討期:
  在新國有政策實施之後,下一個總統大選即將來臨,而政策的成敗也將會逐漸顯現出來。下一個階段,就是新國有政策的檢討,包括上述第一類產業,自由化的幅度是否增加,第二類產業是否推動民營化,甚至上述第一、二類產業是否重新收歸國有等等,都可以再作修正。
 
  按照上述步驟,新國有政策絕非無法達成的夢想。
 
  每一種產業所有權的安排、以及國家干預的程度,將會影響員工、消費者,甚至全體民眾的福祉。我們相信,台灣國公營事業的未來,不是只有一種出路。具體可行的新國有政策,值得所有總統候選人、朝野主要政黨、以及全體民眾共同討論,並成為改革國營事業的另一個方案。

 

摘自2000 台灣勞工的主張 台灣勞工陣線白皮書