勞陣議題
20240419 勞陣對未來四年勞動政策發展的期許：積極因應新舊挑戰、確保勞工權益與社會公平的未來路
今天，準行政院長卓榮泰終於公佈新內閣的勞動部長，確定由現任行政院副秘書長何佩珊出任。台灣勞工陣線表示，除延續過去八年民進黨執政重大勞工政策...
從民間合作互助、國家壟斷到財團主導─台灣民眾資金融通的演進
文／張烽益(台灣勞動與社會政策研究協會執行長) 在農耕社會，人要生存，首要種植農耕，養活自己，剩餘可以交換買賣，賺取利潤。四百多年前，台灣漢...
國公營事業的功過
1945年，國民黨政權接收台灣，收編了日本總督府與日本財閥所屬的企業體，形成了台灣國營事業的主幹。在1950年代初期，國營事業的產值曾經高達工業部門的57%，在台灣戰後經濟發展初期扮演著重要的角色，其主要貢獻有下列四項：
（一）完成經濟發展所需的基礎公共建設、並提供普遍的民生消費品，例如水、電、電信、交通運輸等。
（二）提供國庫營收，如公賣收入，並成為國防政策的執行者，例如建造艦艇、負擔國防用油的儲備。
（三）成為反景氣循環財政政策的投資者，例如以十項建設擴大公共投資，來對抗石油危機。
（四）以訂單扶助國內部份民間幼稚產業。
但是在長期缺乏合理監督的情況下，台灣國公營事業也逐漸滋生出一些弊病，這些弊病大致可以分成下列三個方面：
第一，國營事業類似計畫經濟體制，部份獨佔產業不受市場競爭的壓力，利潤優厚，而那些接受市場競爭的產業，則由於政府的政策性負擔，或者由於法令限制與人謀不臧，而陷入虧損狀態，政府高層基於政治上的理由，常以賺錢的企業下訂單給虧損的企業作為補貼，甚至要求前者併購虧損的事業，經理人即使不專業、犯大錯也不會受罰，終至拖垮整個國營事業體系的生產效率。
第二，國營事業是黨庫通國庫的元凶，又是國民黨政治動員的工具。一方面，國民黨中央對生產設備採購，有極大的決定權，許多器材都是搭配軍事採購或外交政策，舉例來說，台電大林、天輪等電廠的發電設備，就與潛艇、戰機的採購案合併，導致了機組不穩定的問題。
另一方面，在國營事業之中的生產事業黨部則負責監視反對國民黨的異議份子，並提拔參與黨務或黨政「後台硬」的員工，導致員工的工作努力與服務態度，在升遷體系中淪為次要，所謂的「紅包文化」更為盛行。
最後，國營事業一成不變的管理體系，又導致更嚴重的後果。近三十年來，台灣國營事業的相關人事管理規則，幾乎沒有多大的變動，分類職等與評價職等的二元體系，更阻斷基層工人升遷機會，欠缺彈性化、激勵性的管理方式。另一方面，國營事業員工的整體福利，卻又令人稱羨。
台灣國公營事業員工的平均薪資為民營企業的1.5倍以上，管理階層人數又比民營企業高出兩成。國營事業員工的人事費用最優厚的部份，倒不是薪資，而是各種福利，把福利列入計算，則實質薪資在民營企業員工的兩倍以上，但這是因為國營事業比較遵守勞工法令，不守法的民營企業才應該被譴責。
民營化政策能解決問題嗎？
台灣的民營化政策，起源於1952年起的耕者有其田，以水泥、紙葉、農林、工礦四大公營公司的股票，作為對地主賠償中的三成。在整個1950年代，美援總署一直建議擴大民營化的範圍，但國民黨政府基於掌握經濟高地與國防資源等理由，不願採納。直到1986年，隨著金融全球化的潮流與政治民主化的衝擊，政府開始評估民營化政策的可行性，並且在1989年作成政策宣示。
民營化政策的宣示，被六年國建計畫所打亂，國營事業的投資反而進一步擴張。1994年中，經過幾年來激烈的政治鬥爭，國民黨主流派本土勢力終於佔上風，六年國建半途夭折，被連戰所推動的亞太營運中心計畫所取代，而民營化政策也才開始進入實踐階段，中工、中石化相繼釋股成功。根據經建會的規畫，公元兩千年以前，除了郵局、央行等幾個特定事業以外，大部份國公營企業都應該開始民營化，但是如今的執行進度，只有三分之一左右。
輿論與黨政高層，經常宣稱國營事業民營化政策的延宕，是國公營事業員工這些既得利益者的抗爭造成的，這些人已經擁有優惠退休資遣的條件，仍然貪得無饜。這樣的說法掩蓋了兩件事實：第一，出面抗爭的國公營事業員工當中，大多數不是能夠屆齡退休、享受優惠的人，而是較年輕的一群，他們爭的不是優惠退休條件，而是工作權的保障。第二，民營化政策本身就有問題，一旦由於員工反彈而失敗，規畫者本身當然應該負起政治責任。
前述國營事業共有三大弊端：「交叉補貼造成經理人不負責任」、「黨政高層干預造成利益輸送」、以及「法令限制造成僵化的管理」。民營化政策究竟能不能解決國公營事業的三大經營困境呢？
就缺乏市場競爭，形成類似計畫經濟的補貼行為來看，自由化或民營化可以解決部份虧損企業的問題，但是，並不是所有的產業都必須開放市場競爭、或者採取民營化的策略。目前仍具有自然壟斷性的行業，例如電力、郵政、市內電話等等，一旦開放市場或民營化，將形成類似民營有線電視的區域獨佔、或民營業者將價格提高的後果，此後偏遠地區的基本生活設施，如水電與交通等等，必然會被犧牲，台汽偏遠路線的緊縮，就是血淋淋的例子。
其次，在黨營事業與黨部深度干預的情況下，國營事業洽售特定人，以圖利國民黨與黨政高層人士的機會大增，民營化不但不利於消除國營事業利益輸送的積弊，反而導致黨營事業與大財團擴大結盟，深化黑金政治，威京小沈運用黨政關係進軍中工、中石化，如今已被起訴，是最家喻戶曉的案例。此外，國營事業如果變成黨營事業，為了維持政治關係，企業體之間的交叉補貼，只會更加嚴重，一旦地方派系向國民黨大掌櫃劉泰英求援，賺錢的國營企業恐怕反而會變成民營企業的救火隊。
最後，民營化是否能夠解決國營事業管理上的僵化、以及人事經費的削減呢？就這方面而言，不可諱言，民營化政策似乎是最有效、也是最殘忍的方案。在已經民營化的國營事業中，員工裁撤總數通常超過三成，且集中在管理階層，而薪資則降為原來的70%-90%不等，人事費用緊縮之後，卻未必就能夠創造績效，中華工程的連年虧損，就是明顯的例子。
民營化與自由化政策，並非一無是處，國營事業所有權的移轉，優點是可以突破現行法令限制，克服企業組織僵化的問題，缺點在於無法防範黨政利益輸送的困境，在規畫不周的情況下，同時犧牲了弱勢的消費者與員工權益。
新國有政策六大綱領
或許我們應該重新思考一個比較複雜，但是卻更周全的國營事業改革策略。台灣勞工陣線曾經率先提出「新國有政策」的口號，並提出六項基本的政策改革方向：
（1）「維持國營」原則：
我們要求，在無法使釋股過程更公平、而員工權益亦無法被保障的情況下，政府應立即終止目前所有民營化政策的執行。
（2）「經營自主」原則：
我們希望透過國營事業相關法令的修改，給予國營事業更大的經營自主權，包括人事制度與資產管理的自主權。
（3）「產業民主」原則：
我們希望，透過國公營事業管理條例的修改，賦予國營事業員工參與事業單位經營管理的權力，以提高其生產力。
（4）「國會監督」原則：
我們認為，未來應該由國會或立法成立的委員會，來替代現有的行政部門黑機關，直接監督與審核國營事業的經營績效。
（5）「計畫契約」原則：
我們認為，國會對國營事業的監督管理，不應給予太多法令束縛，而應該採取有彈性的「計畫契約」，來考核國營事業的績效。
（6）「社會正義」原則：
我們要求，在壟斷性國營事業面對市場自由化的同時，必須要求進入市場的民間業者落實勞動法令，並分擔過去壟斷性國營事業提供社會福利的責任，以維護社會公平。
這六項原則，其實互相連貫，缺一不可。
維持現有國營事業的理由有兩個：
第一，截至目前為止，民營化的成績並不理想，經營績效的提高，大部份來自資產彈性運用所帶來的帳面成績，而員工權益的損害卻相當嚴重。民營化其實是國民黨政府圖利財團，換取政治支持的手段，犧牲掉的卻是人民的資產
第二，是釋股方式的問題。首先，過去洽特定人士釋股之後，國營事業多半被財團化，其次，全民釋股又可能造成產權不明確、無法達成改組經營團隊的目標，因此我們認為，在政府還沒有提出令全體人民滿意的釋股方案時，公股不宜繼續釋出。
在維持國營下，國營事業的經營管理制度，確實需要進一步的改革。經營自主原則，就是希望透過法令的鬆綁、減少黨政高層不正當的私下干預，同時賦予國營事業自訂人事制度與彈性運用資產的權力，如此一來，才能打破不合理的升遷制度，同時展開多角化的投資。
產業民主原則，是希望在排除黨政干預的同時，透過員工的參與來瓦解國營事業內部的利益輸送網絡，塑造公平、開放的企業新文化。如此一來，員工才有可能打破公務員心態，積極參與事業單位決策，提昇國營事業的生產力。
國營事業當然需要受到國會的監督，但是過去長期以來，管理國營事業的黑機關，不但不受國會監督，更不必對錯誤的決策負責。要改善這種情況，就必須讓國營事業直接對立法院等民意機構負責。
然而對立法院負責，是不是會造成部份立委為了私利，對國營事業行使不當的干預呢？當然有可能。我們認為未來應採取事後監督的制度，並且釐清民意機關可以監督的範圍。國會與事業單位之間應該訂立「計畫契約」，就具體項目的經營成果來監督國營事業。
在壟斷性國營事業方面，由於市場開放勢必會衝擊弱勢的消費者，並且使原本背負政策性負擔的國營事業，逐漸無法生存。所以我們認為，應該重新檢討民營化政策實施的範圍，部份產業開放市場的同時，必須立法要求所有業者平均分攤社會福利與政策性負擔的費用。此外，由於民間業者在遵守勞動法令方面，一向不如國營事業，在開放市場競爭的同時，國營事業也會因此處於不利地位。我們認為，有違反勞動法令前科，或者不願意提高勞動條件的民間業者，應該受到更嚴格的管制。
如何落實新國有政策？
上述的政策綱領，乍看之下似乎陳義過高、難以落實，實際上卻不然。只要我們說明了新國有政策實施的具體步驟，而新任的總統或執政團隊能夠接納這些作法、按部就班地執行，就能夠成功推動國營事業的內部改革。台灣勞工陣線認為，新國有政策落實的具體步驟如下：
（一）兩年政策檢討期：
立即暫緩所有的民營化政策，並以兩年以上的時間重新檢討民營化政策實施的範圍。
在這段期間，政府應該完成下列幾項工作：
（1）通過改革國營事業管理制度的法令：主要的相關法令包括「國營事業管理法」，以及1990年行政院曾經提出的「國營事業人事管理條例」等，只要這些特別法通過，國營事業就可以一次解除其他法令束縛與政策性負擔，不必透過民營化，就給予國公營事業直接從事企業改革的機會。
（2）重新檢討自由化與民營化相關法令：包括目前在修法當中的「公營事業移轉民營條例」、以及「石油法」、「電業法」等相關市場法令架構，應該被重新研討。壟斷性國營事業是否應該自由化、市場規範相關法規的修訂如何具有公平性，以及福利支出與國防政策費用等政策性負擔，如何由所有企業分攤或改由中央政府以預算補貼等等，都是需要被慎重討論的問題。
（3）修訂改組黨營事業或要求黨營事業利益迴避的法令：由於國民黨黨政高層與黨營事業長期涉入民營化政策，造成財團化、黨營化的黑幕，未來的總統或執政團隊，應該考慮修改「政黨法」、或以訂立特別法的方式，將黨營事業收歸國有、或者民營化。在來不及處置黨營事業時，另一種方式則是修改「公營事業移轉民營條例」部份條文，要求黨營事業必須利益迴避，不得涉足民營化政策的規畫、或成為特定承購人。
（二）兩年企業改革期：
在自由化政策重新檢討、民營化政策範圍重新界定的情況下，政府應利用接下來兩年的時間，改革不準備民營化的國營事業。如此一來，現有的國公營事業將被分成下列三種處理方式：
（1）維持市場獨佔或寡佔的產業：某些國公營事業涉及國家金融安定、國防安全與民眾的福祉，不宜全面自由化與民營化的部份，應該全面實施新國有政策，透過國會監督、計畫契約與員工參與原則，改善其經營績效。
（2）市場逐漸開放下的大型企業：某些國公營事業維持獨佔或寡佔已經逐漸失去意義，而市場規範也能夠將政策性負擔公平分攤給所有業者時，我們仍然建議，大型國營事業應該採取企業改革先於民營化的策略，政府應給予這些企業兩年以上的改革與適應期，至於是否民營化、如何釋股，應該在兩年以上的企業改革之後，重新作檢討。
（3）市場競爭下的中小型企業：部份國營與前省營企業，已經面臨市場競爭的壓力，的確應該評估民營化的可能性。我們建議，這一類企業應該以兩年期間與員工充分溝通，重新提出民營化或釋股計畫。在員工轉業制度安排妥當、釋股規畫完整的情況下，相信民營化將不易導致反彈。
（三）新國有政策檢討期：
在新國有政策實施之後，下一個總統大選即將來臨，而政策的成敗也將會逐漸顯現出來。下一個階段，就是新國有政策的檢討，包括上述第一類產業，自由化的幅度是否增加，第二類產業是否推動民營化，甚至上述第一、二類產業是否重新收歸國有等等，都可以再作修正。
按照上述步驟，新國有政策絕非無法達成的夢想。
每一種產業所有權的安排、以及國家干預的程度，將會影響員工、消費者，甚至全體民眾的福祉。我們相信，台灣國公營事業的未來，不是只有一種出路。具體可行的新國有政策，值得所有總統候選人、朝野主要政黨、以及全體民眾共同討論，並成為改革國營事業的另一個方案。
摘自2000 台灣勞工的主張 台灣勞工陣線白皮書
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