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20171031 勞基法「五大倒退修惡」,勞工陷過勞煉獄

2017新聞
on 01 十一月 2017
20171031 勞基法「五大倒退修惡」,勞工陷過勞煉獄

勞動基準法在去年底大幅度修法,從今年初實施不到一年,如今新上任的行政院長賴清德在為了要「拼經濟」,解決「企業五缺」的大旗之下,於今天(10/31)提出了勞基法修正案。台灣勞工陣線認為,賴揆聲稱此次再度修法是「既保障勞工的權益安全,同時也提供企業經營的彈性,取得一個平衡發展」,但從最終出爐的版本即可發現,此次修法根本是棄勞工權益安全,只為求全企業經營彈性,踐踏原有平衡,而向資方傾斜的嚴重倒退。

文/郭明政(政治大學勞動法與社會法研究中心教授) 

  勞委會依據經發會勞退三軌制的決議,所提出的勞工退休金條例草案 ,各界有不少批評,勞工團體也有不少指摘。其中,最受批評的,乃 是制度設計的複雜,而使人難以理解,其實施的可能性也因此深受懷 疑。其次,草案所設計的個人帳戶及附加年金制,不論以何名義,皆 屬國家壟斷且又可能累積數以兆計的大量準備金,因此存有集錢與集 權的問題。再者,如果勞工選擇的制度無法發揮保障功能,例如勞工 選擇的個人帳戶因通貨膨脹、幣值變動或投資失敗(目前勞保及勞退 基金的鉅額虧損已見端倪)而成為一堆無用的數字之時,保障勞工的 目的將無由實現。 

  有謂新制的實施必可保證人人領得到,但如果因選擇個人帳戶,且又 由於幣值變動等因素,所領得的只是一堆沒有購買力的貨幣,則此等 新制又有何意義? 
  除此之外,本質為強制儲蓄的個人帳戶根本未有任何憲法基礎可言。 依據憲法第一五五條,我國應實施的老年安全制度,應屬社會保險及 社會扶助,而非強制儲蓄的個人帳戶。既然全民健保之實施(一種全 面性的社會保險),仍須憲法的特別規定,因此若要實施個人帳戶, 則應先行修憲。再者,此等強制儲蓄具有侵害自由與財產權等基本人 權之危險,這也是工業國家所已無一採行強制性個人帳戶的重要原因。 
  由此可見,勞工團體提出以附加年金為主,並輔以個人帳戶及其他可 攜式年金制度之提議,有其理由。又觀諸台灣現行極度落後、殘破的 勞工老年安全制度,此等附加年金有必要定位社會保險年金。也就是 將年金化後的勞保年金定位為所有勞動者(包括受雇者與自雇者)的 第一層社會年金,附加年金則是為受雇者設計的受雇者年金,也就是 第二層的社會年金。 
  台灣雖然已是一個新興的工業國家,但台灣的社會安全體系,尤其是 老年安全制度,不但無法與歐美日等工業國家相比擬,甚至不如眾多 開發中國家。與工業國家相較,台灣軍公教人員的老年安全制度雖可 說獨步全球,而令人驚嘆。 
  台灣的軍公教人員退休年齡之低(可能不到五十歲)及其所得替代率 之高(可能超過百分之百),皆是各工業國家所望塵莫及。相對於此 ,受工業化影響最深,因而對社會安全需求最為殷切的台灣勞工,竟 然沒有任何年金制度可資保障。在此情形下,不但無法與軍公教的優 厚保障相比擬,也無法和所有工業國家的勞工相比擬,甚且連國際勞 動公約百分之四十五最低所得替代率之老年安全也無法達成。 
  由於目前的勞工保險因保費過低,因此縱使加以年金化,亦僅可提供 最最基本的年金給付,例如四十五年年資以百分之四十五所得替代率 為目標。因此,若要使勞工獲得更充足的保障,實應將勞基法最高百 分之十五提撥率之退休金制度,分割為百分之六費率的附加年金與最 高百分之九提撥率的自願性企業年金。其實,這也不過是將勞基法制 定時,早應強化的公共年金制度,予以補足。同時,也還原企業年金 應有的自願性。 
  據聞政府的財經部門對於附加年金頗有意見,併認為其可能增加政府 財政負擔。惟此等說法,除了暴露政府財經部門對於社會保險的無知 外,少有意義。 
  從十九世紀末葉起,社會保險已堂堂邁入第三個世紀,但在歐美日工 業國家,何嘗有增加政府財政負擔的成例?因為社會保險不但財務獨 立且原則上自給自足,何況又有調整保費與給付的調控機制,因此得 以兼具機動性與穩定性。此外,由於社會保險之實施而可減少救濟與 福利支出,也因此減少政府的財政負擔。由此可見,財經部門的說法 ,乃屬不具理由的偏見。就此,國人亦每以公保及農保為例指摘社會 保險。其實,農保與公保所以會發生鉅額赤字,乃是因其已背離社會 保險所應有之調控機制,而難以稱為社會保險。舉農保、公保為例, 可為引諭失義。 
  又在經發會的共識下,此等附加年金是否可能與個人帳戶或其他可攜 式年金制度並行?就此,答案應是肯定的。亦即,此等附加年金仍可 能在企業全體勞工的同意下(二分之一或三分之二以上勞工之同意) ,由企業年金委員會自行辦理。此等模式,乃是一種類似在日本由企 業自行實施之厚生年金基金,亦即一種替代厚生年金之替代方案。令 人憂慮的是,既然個人帳戶未有憲法基礎,且又有侵害人民基本權之 虞,因此縱已獲得勞工之多數同意,其能否通過違憲審查,仍屬應予 探究的問題。若採嚴格之解釋,個人帳戶應僅可存在於自願性企業退 休制度,而不能實施於附加年金的替代方案。在此情形下,可攜式年 金保險,遂成為替代方案的唯一選擇。 
  個人帳戶雖有社會目標不達且又有集錢與集權的可怕副作用,因此絕 不應由國家單獨辦理。但若有人對個人帳戶情有獨鍾,則在勞工自願 的情形下,且暫不考慮憲法問題的前提下(其實很難不考慮),亦不 妨在企業之替代方案中實施。 
  惟若鑑於個人帳戶之有限功能,企業自辦之計畫,自不應侷限於個人 帳戶,而應有選擇其他可攜式的年金保險之可能。又此等可攜式的年 金保險,應不限於商業保險,而應包括由企業年金委員會自辦或委由 投信機構代辦的年金保險。如果此等替代計畫與超過百分之六之部份 (即原高達百分之十五提撥率下可能高達百分之九之部份)合併辦理 ,則經由此等結合,勞工的老年保障,將更加可以期待。惟此等替代 方案,仍有設定條件之必要。依日本之規定,此等自辦之計畫,其單 一企業員工人數至少應有五百人,若複數企業則應至少八百人。此外 ,其給付水準,應保證較政府之厚生年金超過百分之三十以上。凡此 ,皆深值參考。 
  如果上述建議得以實現,則勞保年金與附加年金合計,退休勞工應可 獲得相對充足之保障,集錢與集權的問題也不至存在。又依以上建議 ,如果同一企業的勞工不另行選擇,全體勞工皆應加入附加年金;若 另行選擇,則應共同選擇一套替代制度,即個人帳戶或其他可攜式年 金保險。果若如此,一個企業同時存在四制(三軌加上舊制)或五制 (再加上自願性的企業年金)的混亂現象也方可避免。 
  由此可見,目前審議中的草案,仍有眾多問題,而有重新規劃之必要 。經由以上說明,在經發會的共識下,建立一套既可達成勞工老年安 全,又不至過度複雜的新制度,也非全無可能。當然,經發會的共識 只是解決問題的起點而非終點。要達成改革的目標,仍待更為周詳的 規劃。