西方先進資本主義社會自十九世紀工業化以來， 發展形成工業社會，「標準化大量生產模式」逐漸成為工業社會的主要生產方式， 稱之為「福特主義（Fordism）」。而面對福特主義生產方式的資本主義經濟體系，「傳統社會民主（Traditional Social Democracy）」的核心理念，是在接受資本主義的前提下，立基於民主政治，針對資本主義衍生的社會不平等與剝削問題進行改革，而為了達成改革，便必需藉由「國家（State）」來啟動與實施管制性的政策，才能夠降低資本主義經濟體系造成的社會問題（Martell,2001:2）。
在二次世界大戰後，歐洲國家經過歷史之演變發展，「傳統社會民主」理念下，對於「國家」的定位，主要是以「福利國家（welfare state）」的形式來呈現，同時國家的主要角色任務，在於進行社會資源的重分配，以達到社會平等與社會團結的目標，國家施行的具體政策包括：施行凱恩斯主義的經濟擴張政策，建立失業保險、健康保險、國民年金等社會福利政策，強化工會組織與落實團體協商，以強化統合主義。
但是全球化時代的資本主義經濟體系發展規律，則是立基於「資本投資－勞動經濟－ 過度積累－ 降低需求－ 失業－提升效率－再投資－彈性積累－彈性化勞力運用」的運作模式，在經濟繁榮與蕭條中交替循環，全球化擴大了資本主義經濟體系的過度積累危機，過度積累會導致企業組織處於存貨過多等危機中，因此迫使企業必需採取所謂「彈性積累（Flexible accumulation）」的策略，包括彈性運用勞動力，以及改變生產模式（Harvey,1990）。在全球化的彈性積累策略思惟下，傳統工業社會「福特主義（Fordism）」的「標準化大量生產模式」已不再適用，在「後福特主義（Postfordism）時代」取而代之的是「豐田主義（Toyotism）」的「少量多樣化生產管理模式」（Waters,2000）。
從福特主義時代將國家定位為福利國家，轉變到全球化時代的後福特主義，「傳統社會民主」理念受到了明顯的衝擊影響，同時也使得福利國家的運作，出現了問題，可分為二方面來說明。首先是自1980 年代後期起，社會民主國家的公民對於國家藉由稅收方式，來支持福利體系高額財政支出的意願，已達到極限，導致福利國家的社會安全體系的擴張受到明顯影響；其次是福利國家的社會安全體系，執行效能出現下降的問題，導因於「傳統社會民主」理念下的社會安全體系，是以「生產者」為核心關注對象，而不是以「消費者」為協助對象，使得儘管「傳統社會民主」宣稱是基於民主理念來制定政策，但是實際上的做法卻是採取「有差別的民主」，並不是真正的民主，這種落差導致「傳統社會民主」難以因應變化，持續擴張其影響力。
現在的問題是：在新的全球化政治經濟管制形式下，「國家」的角色發生了何種變化？特別是從「社會民主」的立場來看，又應該如何重新思考定位「國家」的角色？可以從下述三方面來分析說明。
1. 全球化下「現代化社會民主」國家的角色變化
在全球化的影響下，「傳統的社會民主」運作形式面臨了挑戰，有部份社會民主體制國家（如英國、荷蘭），逐漸轉而採取所謂「現代化的社會民主（Moderning Social Democracy）」思惟， 也就是吸取了新自由主義的部份觀念，比起「傳統的社會民主」理念， 更加強調市場自由競爭， 形成「競爭性統合主義（CompetitiveCorporatism）」， 同時認為國家難以再扮演如同過去的積極性角色，即使採取高度管制的政策，其成效也受到明顯限制（Martell,2001:4），其理由有三點。第一項理由是因為在全球化下的多數國家，仍然是站在國家自利的立場，只有局限在反應與處理全球化經濟競爭對國家境內公民權益產生影響的情況發生時，才會採取政府干預主義，而不是基於對國內公民加強社會保障的立場來進行市場干預；第二是在全球性政治運作下，國家的管制力量尚未消失，但是受到跨國組織影響力持續擴大趨勢的影響，國家對於國內事務本身的掌控能力與程度均明顯下降，使得國家難以有效地針對國內事務進行管制。
因此，全球化政治經濟體系制約下的單一「國家」，即使是社會民主體制國家， 也日益採取所謂「競爭國（Competitive State）」的思惟，來進行國家治理工作，也就是一方面基於與其它國家競爭的對抗性心態，進行跨國性策略運作，對外更加強化參與國際間的權力策略運作，藉以取得更多有利競爭的優勢位置與資源；另一方面，則是藉由將國家資源移轉至國際競爭的理由，對內向國內公民要求必需提升個人在市場中的競爭能力，相對就減輕了國家在社會安全上的責任，同時也自然地減少了社會安全的福利支出。
2. 國家在經濟上的「生產性」角色
國家真正具有的正面「生產性角色（Productive role）」，來自於國家作為各種社會與經濟組織間的多元中介作用角色（Plural intermediating），而不是進行直接的經濟生產活動。即使當國家成為直接生產者角色時，國家雖然因此自然會進入競爭行列而改善其生產效率，但這並不是意指國家從此必需遵循市場法則，而是公民必需改變對於國家進行社會服務活動的控制方式。例如社會保障雖然是一種非直接性的社會生產活動，但是其作用正是在於平衡市場競爭活動造成對個別公民的社會風險擴大問題，此種社會生產活動便不能依據市場法則運作，其運作與存在有賴於公民團結（citizenshipsolidarity），因為關於社會保障的社會正義原則，必需在公民的控制之下，經由民主的方式，來決定國家對公民應該提供的承諾與資源，特別是必需提供給不平等機會處境的公民，享有社會資源協助的機會（Nadel,1999:9）。
在新的全球化管制形式下，會出現與社會保障及勞動保護相反的管制形式，使得國家原本決定社會保障的正義原則，勢將歷經衝擊與再發展。同時因為受薪者階級將發現，面對全球化國際金融市場的壓力日益增加，要想平衡這種競爭壓力， 更必需透過國家與社會政治組織的中介，才能夠擴散力量，而要想影響國家的決策方向，便必需更加強調「在公民控制下，經由民主方式來決定國家對公民提供的社會保障承諾」，避免國家基於國際競爭的理由，減輕了國家在社會安全上的責任，同時也自然地減少了社會安全的福利支出。。
3. 國家在「就業」上的社會性角色
關於國家在面對失業問題時，究竟應該扮演何種角色，存在著二種相反立場的極端理論（Nadel,1999:11）。一是「負所得稅」理論（negativetax），假定市場均衡是最佳的安置法則，依照此一法則自然會將個人就業能力安置到最適合的職位上，只有當無就業能力的個人失業者出現時，才可獲得基本收入（basic income），財源來自於負所得稅，而國家的角色是將收取之稅金，做出適當分配給個人失業者，使個人獲得基本收入。在此，「個人責任」仍然是解決失業問題的主要角色，而國家則僅具有「所得重分配」的消極性角色。
另一種立場相反的理論，則視國家為失業者「最後依靠的雇主」角色，因此國家並不是藉由市場運作規律與提供最低收入來安置失業者，而是國家直接僱用失業者，也就是由國家提供有薪工作給市場視為無就業能力的個別失業者。在此，國家被賦予一種義務，認為國家必需積極提供失業者工作機會的特別責任義務。
實際上，多數國家在失業問題上所擔負的角色，介於這二種極端理論之間。因為每一國家的福利體系，在實務運作時， 均需同時透過市場誘因與制度性架構來運作， 而這二個面向的運作， 多少都會受到意識型態、政治與社會支持力量、勞工階級的影響， 因此國家必需取得制度性妥協（institutional compromises），才能夠實施就業政策。而「現代化社會民主」的國家， 最明顯的改變就是強調國家應該提供「最低機會（Minimum opportunities）」，提供給受到社會排除（social exclusional） 的失業者（Martell,2001:6），例如荷蘭已發展出「彈性安全（Flexicurity）」的策略作法，強調兼顧雇主的市場競爭需求與勞工的安全需求（Wilthagen,2001），一方面擴大解除對於各種非典型工作的管制，同時另一方面增加提供給非典型工作者獲得政策協助；而英國則是實施「新協定計劃（New Deal）」，強調領取尋職者津貼的失業者，有義務與政府的就業服務機構簽立協定，接受國家要求配合的政策措施。
結語：社會民主體制「國家」存在的基本精神
在不同體制之下，「國家」面對經濟全球化與勞動市場彈性化的趨勢，如何調控（Steering）對於經濟市場與就業關係領域的管制程度，各有不同，同時如何重新定位國家、市場、社會與家庭在不同體制的扮演角色，藉以因應高失業率與非典型工作問題引發的社會危機。Esping-Anderson（1999）指出，當代的資本主義國家體制，在面對「平等－工作」之間的交換難題時（equality-jobs trade-off），呈現出不同的選擇途徑，自由主義體制國家採取去管制化的策略，放寬就業保護規範、擴大彈性工作與弱化工會力量，但是此種過度順應勞動市場的作法，迎合雇主使用大量低成本工作者，也缺乏積極性公共訓練計劃，會明顯產生社會風險擴大的不平等（inequalities）問題；而社會民主體制國家，基本處理原則均是根據「社會保障」的傳統，即使是所謂「現代化社會民主」的國家，也是採取擴大積極性勞動市場政策，以吸納過多勞動人口，降低社會風險，積極處理「不平等」問題，因此與自由主義體制國家採取的去管制化的策略，有明顯不同，而這也正是社會民主體制國家繼續維持的珍貴原則與精神。
文/李健鴻 刊載於勞動者148期