簽訂ECFA後，並有發生本國廠商因為出口中國暢旺而增聘勞工的情事發生，相反地，台灣資金依然大量持續外移到中國的現象，卻是更加明顯。去年上市上櫃公司對中國投資增加1150億元，創下歷史新高紀錄。根據官方統計，1998至2007年，累計投資中國649億美元，從2008年至2011年三年間，更增加了324億美元，由此可見，近幾年台灣資本加速外移中國。資本的外移，代表著工作機會的流失，而兩國間關稅障礙的去除，資本更快速自由地流動，意味著就業市場的更不穩定。

政策發展現況
　　2010年2月行政院為因應簽訂ECFA的衝擊，通過「因應貿易自由化產業調整支援方案」，分十年共編列952億元預算，主要分為三部份，一、「振興輔導」，包括:產業升級轉型輔導、產業技術升級、提供中小企業融資信用保證、協助中小企業群聚發展、協助拓展外銷市場等，編列343.52億元。二、「體質調整」則涵蓋產業升級轉型輔導（ 研發補助）、提供廠房及設備更新低利融資、就業安定協助等，編列273億元；三、「損害救濟」包括協助業者轉業、轉換業種與產品，轉業再就業協助等措施，編列335.5億元。

　　其中有關協助受衝擊之產業勞工部份，勞委會則跟據上述調整支援方案，規畫了「因應貿易自由化敏感產業勞工就業發展與協助方案」，預計分十年編列350億元的預算成立調整基金，協助產業受進口衝擊而失業的勞工，勞委會職訓局於2010年送給立法院審查的2011年年度預算書當中，即編列共10億元的「因應貿易自由化就業發展及協助基金」。

　　在相關行政命令部分，首先，勞委會於2010年12月20日通過「行政院勞工委員會因應貿易自由化產業調整支援方案就業發展及協助申請案件審查會設置要點」。該審查會功能類似貿易法當中處理受進口損害救濟的貿調會，設委員十三人，官方代表就佔了七人，審查受衝擊事業單位或勞工，與貿易自由化的關聯性。

　　其次，2011年4月14日公布「受貿易自由化影響勞工創業貸款利息補貼要點」，只要是受貿易自由化影響產業勞工，其利息補貼以貸款額度新臺幣一百萬元為限，貸款人前三年不需負擔利息，第四年起負擔年息百分之一點五，補貼期限最長七年，利息差額由勞委會補貼。

　　最後，同年6月10日公布「因應貿易自由化就業協助措施補助要點」，受衝擊產業勞工，在職勞工可領取:在職勞工薪資補貼、受影響事業單位職務再設計補助等二項津貼。而失業勞工則可以領取:失業勞工求職交通補助金、失業勞工搬遷津貼、失業勞工租屋津貼、雇主僱用失業勞工獎助、臨時工作津貼、多元就業開發方案工作津貼、職場學習津貼、非自願離職失業勞工待業生活津貼、非自願離職失業勞工就業獎助津貼等九項津貼。

　　綜而言之，認定是否為受ECFA衝擊勞工的審查機構在2010年底已經完成，但是到底應如何發放以及發放津貼種類的補助要點，則遲至2011年4月與6月才陸續公告完成。

政策評析
　　整體的「因應貿易自由化產業調整支援方案」的10年共952億元的計畫，是否能夠達到協助受損害產業與勞工的功能，恐需進一步觀察。首先，這些協助方案，完全是臨時性的行政命令，法律層級低，不受立法院監督，行政部門可隨時任意變更規定。其次，這些方案依然是依照「進口損害」救濟的傳統思維，必須經過廠商申請經貿調會審查，但對於因資本外移對勞工的衝擊，毫無著墨。最後，沒有專責機構，同時協助企業與所屬員工，多頭馬車將使得讓各部會提出的協助措施，無法搭配互補。

　　整個因應貿易自由化的十年952億元當中，有關協助勞工的部分，勞委會職訓局在2011年的年度預算書當中，為因應台灣與中國簽訂ECFA就首度編列共10億元的「因應貿易自由化就業發展及協助基金」。但其預算編列方式卻相當奇特，其並不是直接編列在職訓局的公務預算項目之下，而是「補助」給職訓局下所屬的「就業安定基金」使用。

　　由於「就業安定基金管理委員會」平常負責管理與運用約每年度收入九十幾億元由僱用外勞雇主所繳納的就業安定費，該委員會由各部會官方代表所主導。在這種「過一手」的策略之下，職訓局就躲過民意機關的預算監督，未來這十億元將任由官方主導的就安基金審議委員會「自主運用」。

　　如前所述，2011年高達十億元的預算，卻一直到四月與六月份才陸續通過相關補助要點，也就是這高達十億元的預算，必須在2011下半年之內，發放完畢，而明年初又是逢總統大選，這筆使無前例的龐大預算，是否會在毫無民意監督的黑幕下，被違法濫用，值得密切持續監督關察。

　　檢視「受貿易自由化影響勞工創業貸款利息補貼要點」以及「因應貿易自由化就業協助措施補助要點」，可發現，其發放主體是受自由化影響的事業單位下所屬的勞工，而所謂受影響事業單位是指:經勞委會設置之審查會審核認定受影響之事業單位；或於海峽兩岸經濟合作架構協議簽訂生效並開始降稅後，產業經經濟部貿易調查委員會依貨品進口救濟案件處理辦法，認定受害成立之事業單位。

　　也就是有兩種標準的產業勞工可以獲得補助，一、經勞委會剛成立之因應貿易自由化認定審查會認定。二、經過貿調會依進口損害救濟認定。前者，根據該審查會的設置要點，毫無認定程序，由於是首次成立單位，也毫無審查經驗，未來成效難以評估。後者，經濟部貿調會成立以來，因為依照進口損害就濟的標準，僅審查過一個雲林毛巾業的個案，其標準與門檻相當嚴格。因此勞委會今年編列的10億元的協助基金，就是必要依賴勞委會的認定審查會對於其自行認定的權限，來作為受衝擊產業勞工的主要發放依據。

　　官方整個因應貿易自由化的協助方案，不管是對產業還是勞工，都分成「輔導」、「調整」與「救濟」三個階段。對受衝擊勞工的直接協助，主要是在第三層次的「救濟」階段，以「因應貿易自由化就業協助措施補助要點」發放給失業勞工，失業勞工求職交通補助金、失業勞工搬遷津貼、失業勞工租屋津貼等九種津貼，但由於以進口損害救濟為審查標準，條件嚴格，一般勞工將會是看得到吃不到。

　　既然在「救濟」階段難以發放津貼給失業勞工，在「調整」階段，就必定要有很大的空間來運用，因此「因應貿易自由化就業協助措施補助要點」對於在職勞工，所發放的在職勞工薪資補貼、受影響事業單位職務再設計補助等二項津貼，由於上述要點並無明確發放標準條件，雖然勞委會曾在ECFA簽訂前規劃：「若某產業進口成長超過30%以上，且超過70天則認定為受損產業則納入調整階段」[1]但是，該標準並無出現在上述補助要點當中，期補助標準則由後續公布的「充電起飛」計畫當中，有所規範。

　　根據經濟部設立之ECFA專區指出:「為協助內需型、競爭力較弱、易受貿易自由化衝擊之產業，如成衣、內衣、毛衣、泳裝、毛巾、寢具、織襪、製鞋、袋包箱、陶瓷、石材、家電、木竹製品、動物用藥、農藥、環境用藥及其他等17項產業[2]」，將可進行「振興輔導」與「體質調整」。因此，勞委會於2011年4月15日開辦「充電起飛」計畫，只要是屬於行政院因應貿易自由化產業調整支援方案之加強輔導型產業、受衝擊產業或受損產業者，如進行在職員工訓練，補助比例最高達80%，每年最高可達300萬元(一般性企業則為190萬)，並從6月24日起開始接受廠商申請。

　　「充電起飛」計畫的適用對象為:一、「加強輔導型產業」:成衣、內衣、毛衣、泳裝、毛巾、寢具、織襪、鞋類、袋包箱、陶瓷、石材、木竹製品、家電、農藥、動物用藥、環境衛生用藥等16項產業，及帽子、圍巾、手套、傘類、窗簾、護具等6項產業。二、「可能受貿易自由化影響產業」則包含: 印刷工業、工具機、紙容器、模具、食品、運動用品、車輛零組件、金屬製品、衛浴五金等9項產業，以及ECFA 貨品貿易早期收穫臺灣方面降稅清單267品項所屬細類行業[3]。也就是說，只要被「充電起飛」計畫列入的產業，都能夠享有較優惠的企業在職訓練補助經費，而這筆預算大部分是直接補助企業，而非補助勞工本身。

　　綜而言之，勞委會對於因應貿易自由化的產業與勞工的協助方案，分為「輔導-調整-救濟」三個層次。今年首度編列的十億元預算，其中直接補助給失業勞工的「救濟」部分，由於必須達成進口損害的高門檻，雖然有羅列出九項津貼，但是失業勞工將無福消受。但是，對於「輔導與調整」階段，直接補助企業部份，由於只要被納入上述受衝擊產業當中的所有企業，都可以提出申請。如果依此推估模式，今年度勞委會編列的10億元「因應貿易自由化就業發展及協助基金」，恐將絕大多數進了企業的口袋。

解決與對策
一、因應貿易自由化協助方案，應制訂專法。
　　我國因應貿易自由化，以急就章的權宜性措施敷衍，並沒有認真地制定相關專法，全盤性地面對問題。反觀美國從1974年就制定《貿易調整協助法》(TAA)，不斷因應國際情勢修正，2002年制定《貿易調整改革法》(TAA Reform Act)，而2009年更提出《貿易與全球化法》(Trade and Globalization Act)。為避免行政部門任意修改調整資格條件，分十年編列之近千億元龐大預算的使用，能以制度性的方式，接受民意監督。

二、應將受「產業外移」而受衝擊之勞工，也納入協助範圍。
　　美國於1994年加入北美自由貿易協定（NAFTA）時，修改原有的貿易法，超越傳統貿易法當中進口損害救濟的範疇，將國內產業外移至加拿大與墨西哥而失業之勞工，也納入協助對象[4]。近年來，台灣的失業，都是產業外移所造成，但貿易法當中卻依然僅針對進口商品的損害進行救濟行為，忽略了貿易自由化所可能帶來的巨大資金移轉與產業外移對勞工的影響。

三、勞委會應成立專責部門，協助受貿易自由化衝擊勞工。

　　2012 年勞委會即將升格為勞動部，而由職訓局升格的「勞動力發展署」之下，卻沒有一個行政單位負責統合協助受自由化衝擊之勞工，實應比照美國勞工部就業與訓練署之下設有貿易調整協助組,以妥適協助受衝擊勞工。

[1]勞委會綜規處，2009，「因應洽簽ECFA與協助勞工的作法」，台灣勞工季刊NO.20，頁76。
[2]經濟部ECFA專區網站http://www.ecfa.org.tw/ShowFAQ.aspx?id=144&strtype=-1&pid=&cid=。
[3]勞委會充電起飛計畫公告，http://www.cla.gov.tw/cgi-bin/Message/MM_msg_control?mode=viewnews&ts=4dab962b:18a3&theme=
[4]李仲辰，2009，「從貿易調整協助方案看美國如何協助勞工因應國際貿易影響」，台灣勞工季刊NO.20，頁80。