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20171031 勞基法「五大倒退修惡」,勞工陷過勞煉獄

2017新聞
on 01 十一月 2017
20171031 勞基法「五大倒退修惡」,勞工陷過勞煉獄

勞動基準法在去年底大幅度修法,從今年初實施不到一年,如今新上任的行政院長賴清德在為了要「拼經濟」,解決「企業五缺」的大旗之下,於今天(10/31)提出了勞基法修正案。台灣勞工陣線認為,賴揆聲稱此次再度修法是「既保障勞工的權益安全,同時也提供企業經營的彈性,取得一個平衡發展」,但從最終出爐的版本即可發現,此次修法根本是棄勞工權益安全,只為求全企業經營彈性,踐踏原有平衡,而向資方傾斜的嚴重倒退。

導言

  在新世紀初,台灣經濟與社會發展面臨許多空前的轉型挑戰。上個世紀,台灣社會曾經歷長達四十年的經濟成長,創下1963年至1996年平均國內生產毛額(Gross Domestic Product, GDP)成長率超過9%之紀錄的『經濟奇蹟』,並且與新加坡、香港、韓國被合稱為『亞洲四虎』(Vogel 1991),引起國際學界關注。這個時期的政治經濟學或發展研究,多半將台灣視為第三世界發展的成功典範(Barrett and Whyte 1982; Gereffi and Wyman 1990)。

  然而,從1997年開始,台灣的發展受亞洲金融風暴衝擊,2001年又遭遇全球電子業衰退,GDP年成長率首次為負1.26,失業率則衝破5%。在民進黨第一次執政期間,年成長率平均下滑到4-5%之間,成為在野之國民黨的攻擊對象。然而,在國民黨重新執政之際,2007年的全球金融海嘯來襲,在這場餘波盪漾的大衰退(Great Recession) 衝擊之下,2009年GDP年成長率再次為負1.57,失業率逼近6%,到2015年為止,年成長率平均下滑到3%左右。2016年,隨著中國經濟成長動力減弱,新一波全球蕭條風雨欲來,台灣的經濟前景堪虞。

  近二十年來,已經出現不少論文或個別學者的專著,反思『經濟奇蹟』時期的研究結論、並且提出新的理論與政策建議。令人驚訝的是,我們在大學與研究所的教材裡,仍然不斷灌輸1980年代台灣如何創造『經濟奇蹟』的種種學術解釋,甚至流露對威權統治時期經濟起飛的懷舊情結(吳乃德 2004)。

 

面對越來越多異例的奇蹟典範

  我們要解釋台灣當前的經濟困境,不可避免地涉及對前一階段學術典範的反思,甚至可能是有意識地推動典範移轉 (Kuhn 1962)。自1980年代以來的台灣經濟發展研究典範,或可稱之為『奇蹟典範』(miracle paradigm) (Lin 2015),此一學術典範包括了幾組不同層次、潛在矛盾之理論命題,卻看似彼此相容,其主因是這些文獻有共同的問題意識,亦即:為何台灣能夠長期創下極高經濟成長率、導致擺脫邊陲的結果 (Haggard 1990)?

  對此一議題最初的回應,來自世界體系或依賴性發展理論,不少學者意識到台灣(與日本、韓國)處在美國霸權與冷戰的地緣政治架構下,推動土地改革消除了大地主對工業化的抵抗(Winkler and Greenhalgh 1988; Wang 2002),從農業部門向工業部門移轉資源(Ka and Selden 1986),成功地接合來自美日的資本與市場需求,壓制工人階級的抗爭,有效推動了勞力密集出口導向式的成長(Deyo 1987; Cummings 1987, Haggard 1990)。雖然冷戰的影響屬於歷史機遇而非有意識的行動,土地改革可能不是經濟發展的必要前提,然而出口導向策略的成就,是奇蹟典範裡最具說服力的觀點,因此,我們將這個學術觀點稱為出口導向命題。

  從Chalmers Johnson (1982; 1987)提出日本式的發展國家理論之後,有不少學者開始『把國家帶回來』(Skocpol 1985),焦點轉向國民黨財經官僚的經濟政策,他們認為黨國威權主義下自主的、發展導向的國家,能有效提供投資誘因『駕馭市場』(Wade 1990)、並且壓制工人階級抗爭與延遲民主轉型(Deyo 1987、王振寰與方孝鼎 1992),為資本積累甚至產業轉型爭取時間與空間,最後得以獲致快速成長與產業升級。對此一理論觀點,我們稱之為發展國家命題。

  與日本經濟發展研究裡的爭論類似,對發展國家命題的懷疑論者,轉向更微觀的分析層次—產業或企業網絡,並且暗示經濟發展的動力不在公部門、而在私部門(Friedman 1988)。延續自彈性專業化的觀點(Piore and Sabel 1984),不少學者認為台灣經濟奇蹟背後不是國家,而是以本土私營中小企業為主的勞力密集與出口導向製造業,由具備企業家精神的小頭家主導(Shieh 1992),配合從做中學的社會網絡來傳播新技術(陳介玄 1994) ,形成產業發展與科技創新的動力,此類中小企業工廠內的性別分工 (李悅端、柯志明 1993、高承恕1999)與家族企業的特徵,看似對其繁榮也有貢獻。中小企業網絡式組織,看似違反了規模經濟趨勢 (Chandler 1977),給新興的彈性專業化與社會網絡鑲嵌的觀點帶來新證據(Granovetter 1985),因此吸引了西方學術界的關注,也影響了台灣學者與公眾的自我認知。對此一理論觀點,我們稱之為中小企業命題。

  對發展國家的不同評價,影響了學界對財政與金融政策的認知。頌揚發展國家者會認為對外匯、利率、通貨膨脹率與外資的嚴格管制,以及國家官僚引導公有銀行投資的金融政策,對保護國內產業發展仍有貢獻(Wade 1990)。批判此一政策者則認為公營行庫主要投資於國營的電力、石化、鋼鐵或造船等『制高點』、卻對中小企業十分吝嗇(李碧涵 1994),造成了國有金融與民間非正式借貸的雙元結構(吳泉源 1993)。1980年代以後,相對於公有壟斷的金融業,迅速開放的股市則以投機的散戶為主、其資訊不完整且不對稱,讓上市公司獲得新的融資管道,不受銀行與小股東制約其經營權與管理權(吳宗昇 2011)。對此一理論觀點,我們稱之為金融市場雙元命題。

  最後,其他的社會與文化條件,似乎也能與經濟發展相適應。例如,儒教傳統下的父權家庭、犧牲長女的教育與歧視女性的勞動市場,包括職場性別分工的歧視與生育後退出勞動市場所造成的工資歧視 (嚴祥鸞 1996),可以為加工出口區提供大量廉價的女性勞動力(黃富三 1977)。有效的家庭計畫帶來了人口紅利(鄭雁馨本書),早婚與低離婚率下穩定的家庭結構,以家族網絡替代了正式的福利國家社會安全網(Ku 1997)。以上我們不妨稱之為父權式人口紅利命題。

  此外,台灣的快速工業化並沒有催生一個強大且自覺的工人階級。由於白色恐怖時期國府對左派政治勢力的清剿、對公部門工人的列寧式黨國與工會控制(Ho 2014),私部門中小企業與城市新興中產階級崛起(蕭新煌 Hsiao 1990),各種外銷產業與內需非正式部門裡的創業機會豐富(柯志明 1993),創下國際研究數據裡最高的社會流動比率(蔡瑞明1997; 許嘉猷與黃毅志2002; 蘇國賢 2008),以及相對平等的所得分配(Fei et al 1979),上述各種總體條件與勞動過程裡黑手變頭家的經驗,使勞資階級意識極為模糊(謝國雄 1989)。結果,階級始終未成為台灣社會裡主要的政治分歧(Political cleavage),取而代之的,是外來政權與本土社會對抗所造成的族群對立(Lerman 1977; Wu 1987; 若林正丈1994; 吳乃德 1997)、以及黨國威權政體與自由派中產階級之間的衝突(蕭新煌1989; Cheng 1989; Huntingdon 1991)。上述發展相當符合現代化理論的描述(Lipset 1959; Haggard and Kaufman 1995),不妨稱之為政治現代化命題。

  其實,上述奇蹟典範的各項命題之間,邏輯上有可能互斥,例如,出口導向政策未必有利於中小企業,台灣與韓國產業結構就有所差異(Amsden 1989; Jeon 1994; Sung 1997);發展國家對某些大型集團的扶植若有效,則可能打擊中小企業等,而且也不乏批判的文獻(Akyuz et al 1998; Wu 2004; 李碧涵1996b)。然而,當台灣與東亞尚未面臨經濟危機之前,對奇蹟典範的批評往往被忽視。

  當民主轉型趨於鞏固,而台灣經濟也逐漸面臨資本外移與產業升級的選擇時,發展研究學者的興趣,主要轉向資本集中化之下的大型集團與本土電子產業的升級(陳東升 2003)、以及海外台商的發展(吳介民1996; 龔宜君 2005),其中有很多發現,與上述奇蹟典範並不吻合,甚至看起來像是反例。例如,台灣的出口成長與人均GDP停滯的趨勢相悖、人均勞動生產力上升與平均薪資停滯的趨勢相悖(林宗弘等 2011) 、原先台資中小企業鴻海集團已經成為全球規模最大的製造商(Lin et al. 2015) 、大型企業早已取代了中小企業的出口份額、創業行為減少與社會流動停滯成為常態(林宗弘 2009)、兩兆雙星與生技產業的國家發展政策失效(王振寰 2010),公民營的雙元論已經遭受新自由主義的私有化政策嚴重衝擊(張晉芬 2001) ,而台灣總合生育率創下世界最低紀錄(鄭雁馨本書)等。

  在上述實證異例不斷累積的同時,學界卻經常回到出口導向策略、發展國家政策、中小企業網絡、金融雙元論下的自由化政策、父權式的人口紅利觀點,從懷舊情結尋求心靈慰藉,甚至提供許多不合時宜的政策建議,例如兩岸經貿的擴張、對資本利得與企業減稅、進一步的金融自由化、獨厚科技業的產業政策、開放廉價外勞卻限制外籍配偶等歧視與壓低工資的移民政策、與口號式的生育政策等等,在台灣社會日趨民主化與本土化的今日,上述政策遭到嚴重的公眾抗爭或輿論質疑。奇怪的是,已經日薄西山的奇蹟典範竟然還沒被取代。

 

典範移轉:從奇蹟到衰退?

  如表一所示,相對於奇蹟典範專注於經濟起飛時期的動力來源,我們將最近十年來的經濟社會學文獻稱為『衰退典範 (recession paradigm)』,與全球後工業國家以及東亞新興工業國家的衰退所引起的爭論、以及關注全球失敗國家的分析類似,這些文獻更關心某些政治與社會條件下『國家為什麼會失敗』(Acemoglu and Robinson 2010),分析台灣已經面臨的經濟與社會危機,探索其根源與後果。

 

從自由貿易到貿易政治學

  奇蹟典範的第一個核心命題,是出口導向策略總是能推動經濟成長。開放貿易特別是出口,已經被視為發展中國家擺脫貧困的重要方式(Haggard 1990; World Bank 1993),在前共產主義的中國與越南、依賴理論所描繪的巴西、仍受種姓制度影響的印度、與種族隔離結束後的南非,乃至於穆斯林政權例如土耳其、馬來西亞、印尼或中東的少數經濟飛地,儘管歷史文化背景不同,似乎開發中國家只要加入開放貿易的遊戲,就能迅速提高GDP成長率(Findlay and O’Rourke 2007),對依賴理論與文化決定論(新教倫理或儒教倫理)帶來重大打擊(Barrett and Whyte 1982; Fukuyama 1998)。

  然而,貿易對歐美等已開發國家的產業升級或所得分配的影響,已經出現批判性的學術作品。Rodrik (2011)對中美貿易衝擊美國製造業的研究、以及台灣學者對兩岸經貿效果的相關研究,顯示對高工資與高福利的後工業國家來說,持續開放貿易對經濟成長影響恐怕很有限,卻可能造成福利國家的撤退與階級分化(林宗弘2013),甚至改變政商關係與地緣政治(Yu et al. 2016)。

 

從東亞發展國家到一般國家理論

  自1980年代中期以來,國家理論早已大行其道,無人能否認一些基本國家能力,例如產權保護、國防、治安與反貪腐對經濟發展的重要性(Besley; Evans and Block, Wedman ),戰爭與國家能力崛起的過程(Tilly 1992; Wemeir 2015)、國家財政與貨幣政策的歷史進展(Ferguson 2001)、福利國家的興衰(Lindert 2004)、乃至於國家債務的累積與其經濟效果等(),均涉及發展國家命題的核心論證,或者說,發展國家只是一般國家理論與國家能力研究的分支,然而,個案研究已經無法滿足這類多變量分析。不幸地,關於國家能力的普世測量方式卻仍有嚴重爭論。

  以台灣的經驗來看,國家介入產業發展的成敗,有很大的不確定性。例如在陳水扁政府時期的兩兆雙星留下企業與銀行的沉重債務,而馬英九政府時期國民黨財經官僚班師回朝,卻無法改變經濟衰退的趨勢。如今看來發展國家理論更像是倒因為果:廉價勞動力推動經濟發展提供豐富的稅收,使得威權國家能以經濟資源投資公共建設同時收買一些追隨者,而非國家干預帶來經濟發展。有趣的是,台灣學界對發展國家的批判最早是自由派學者所發起,他們把1980年代以前的經濟稱為『黨國資本主義』(蕭新煌等 1989朱敬一等 1990),這個概念卻未被西方學界所知,最近對中國共產黨『威權韌性』的分析,反而重拾了這個概念。顯然,『中國模式』並沒有讓發展國家鹹魚翻生。可惜的是,除了中國學者巫永平對台灣經濟發展相當精準的批判(Wu 2005),以及少數台灣學者如王振寰(2010)與鄭力軒(2012)等,對台灣產業政策的失敗經驗提出反省,國家能力的一般理論上則缺乏進展(黃崇憲2008),使得新自由主義經濟學的政策建議—例如金融自由化、公共服務私有化、減稅與舉債等大行其道,大幅削弱國家的財政能力。

  在新自由主義政策的衝擊之後,台灣現在面臨的國家能力問題,已經不僅是發展國家的科技與產業政策是否有效、或哪一類國家干預(直接投資、或間接引進新科技並建構社會網絡)比較有效的議題,而是國家財政無法承擔未來的國防、社會福利與人口老化支出,導致高額負債而面臨失能國家(failed states)的挑戰。

 

從中小企業到政商集團崛起

  奇蹟典範裡的中小企業網絡命題也遭遇了大麻煩。如前所述,日本、韓國、巴西、印度與中國等以相對大規模集團為主的經濟體,在全球資本主義的競爭裡仍然可以快速成長,儘管上述國家仍保留相當比例的中小企業,卻很難用來解釋他們的成就。從較微觀層面來看,台灣的產業結構已經遭遇驚人的變遷,企業集團資本快速集中,大企業在營業額、資產與雇用人數等方面比例迅速擴大,許多中小企業面臨嚴重的經營困難,從1980年代以來,奇蹟典範以網絡創新優勢、或家族企業的非正式融資、家計維生邏輯的性別分工等,解釋了中小企業的成就,同樣的因素卻很難解釋1990年代末期以來中小企業的敗退。

  面對台灣劇變中的產業結構,林宗弘與胡伯維(2015)認為台灣出口產業裡中小企業的角色,已經被資本技術密集與海外勞力密集、規模龐大卻低獲利之『進擊的巨人』所取代;而謝斐宇則認為許多中小企業將技術核心保留在台灣,而成為出口部門裡高附加價值的『隱形冠軍』。此外,呂玉瑕對家庭企業裡的兩性分工研究仍然展現中小企業的傳統韌性。最後,蘇國賢與劉正等分析了不同產業與產權類型的企業之工資與生產力的差距,顯示台灣私營企業的剝削情況並未改善。儘管這些著作的數據層次不同、從工業雙元論來看也未必互相矛盾,但其中的爭論點值得台灣產業研究與政策上的參考。

  有關台灣企業或集團結構與性質的另一組爭論來自家族企業研究。韋伯與錢德勒認為中小企業與家族企業,可能在理性化的歷史潮流裡,被金融市場與專業經理人逐漸侵蝕。本書裡李宗榮與鍾喜梅的研究則觀察到台灣家族集團企業的韌性,他們透過聯姻等方式擴大政商關係,或是利用醫院與基金會控股來排除市場派侵犯經營權,不少案例成功地以極少股份抵禦了家族以外意欲經營者,甚至使得台灣上市企業裡的家族控股比例有所上升。然而,1990年代電子業的崛起帶來專業經理人與家族經營者的競爭,近年來許多家族企業,例如日月光或味全確實面臨來自股市的挑戰,台灣多數家族企業能否成功接班,仍在未定之天。

  與工業部門裡大財團崛起擠壓中小企業生存空間類似,過去三十年裡,台灣金融業的版圖發生的巨變。夏傳位與鄭力軒等人的研究顯示:一方面,1991年的銀行自由化與公有控股集團逐漸釋股改變了間接金融的產業結構,農會與信合社的信用市場被新銀行取代,二次金改之後形成了『吳辜蔡花』金控體系--也就是新光、中信、國泰富邦與以花旗為代表的外資銀行等巨型金控集團。台灣股市則是由1980年代的散戶主導市場,演變為外資與法人掌控,交易次數大幅下降的情況。金融市場資本集中化、全球化與會計規範的改變,給上市公司越來越大的經營與管理壓力,以滿足投資者短期套利的需求,甚至出現敵意併購的案例。

 

在創新與資本外移之間的困境

  從現實上來看,全球化之下的國家能力衰退與財團崛起,對奇蹟典範裡的主要經濟行動者—國家與中小企業帶來衝擊,這是否危及台灣社會的生產力提升與科技創新?雖然已有不少專著,探討了台灣電子業的崛起(Mathew and Cho 2004; 陳東升2002)與生技產業發展所面臨的限制(王振寰 2010),近年來學界對台灣產業升級與電子業西進的發展已有新的認識。例如,川上桃子與熊瑞梅等的著作指出台灣電子業的發展,是由美日之間產業的利益衝突夾縫裡找到的『漁翁之利』,而隨著全球電子產業鏈的重新布局,中國的紅色供應鏈崛起,也開始吸引台灣人才,建立新的專利網絡,並且威脅台灣廠商的地位。

  資本淨外移與國內資本形成不足,已經成為導致台灣經濟長期衰退的重要因素之一。在1992~2008年中國大陸經濟快速成長期間,台灣資本外移所形成的『台商』,究竟在台灣經濟發展與產業升級當中扮演何種角色?自2007年的全球大衰退以來,台商又面臨何種衝擊?鄭志鵬與林宗弘、以及鄧建邦的著作,從沿海到內陸追蹤台商的變遷,都對台商過去的影響與未來的發展,抱持較為悲觀的看法,台商裡中小企業以擴大規模特別是廉價勞力維生的血汗工廠模式,不僅有礙本土產業升級,也在紅色供應鏈的崛起之下,走到了窮途末路。而吳介民發現仰賴兩岸政商關係才能壯大的少數台商,已成為中共對台工作的政治代理人。

表一、台灣經濟社會學研究的典範移轉:奇蹟典範VS. 衰退典範

 

  奇蹟典範 衰退典範
問題意識或被解釋項 為何台灣創下極高長期經濟成長率(發展)、導致擺脫邊陲的結果? 與全球後工業國家以及東亞新興工業國家類似,為何台灣未來即將面臨經濟與社會的長期衰退?
貿易政策 加入世界體系,利用出口導向勞力密集產業推動資本積累,利益下滲不會導致所得分配惡化 先進經濟體的廉價勞動力與土地耗盡時,開放貿易導致分配惡化,兩岸貿易有國防與政治衝擊
國家角色 威權的、自主的、發展導向的國家,提供投資誘因、引進外國先進科技轉讓給企業、並且壓制工人階級抗爭與民主轉型 新自由主義全球化衝擊下的失能國家、以及對發展國家理論與政策介入效果的檢討、國家創新投資逐漸被企業創新取代
產業結構 以中小企業為主的勞力密集與出口導向製造業,由彈性專業化的社會網絡形成創新動力 西進中國後企業大型化(『進擊的巨人』)與本土企業的產業升級(資本密集)造成財團影響力上升
金融制度 國家引導銀行投資的財政與金融政策、國有銀行與民間借貸的雙元結構、1980年代後以散戶為主且不挑戰經營權的股市 銀行私有化與自由化、金改後的『吳辜蔡花』體系、外資與法人主導的股市、股東權益為主且挑戰經營權的上市公司經營方式
社會流動 中小企業與城市新興中產階級崛起,創下國際研究數據裡最高的社會流動比率 後工業化、產業升級與資本外移之下,中小企業存活難、創業率衰退、導致社會流動停滯、青年失業與彈性工作擴張
性別、家庭與人口 儒教傳統下的父權家庭、犧牲女性(尤其是長女)的教育與歧視女性的勞動市場(低工資與生育後退出勞動市場)、早婚/低離婚率與有效的家庭計畫(人口紅利) 少子女化與性別教育投資平衡、女性勞參率高但對女性生育仍歧視,青年(特別是男性)貧窮推遲婚育年齡、結婚率生育率降低、離婚率升高、人口老化(人口負債)
政治衝突與社會分化 國民黨威權國家對抗本土公民社會,以及與此高度相關的族群政治與國家認同分歧 民主化與此相關的本土認同深化、以及中國因素衝擊下的階級與世代政治分歧擴大

資料來源:修訂自Lin (2015)

 

後太陽花時代的經濟挑戰

  最後,在國家失能、財團崛起、創新網絡外移與台商敗退的『衰退典範』分析之下,社會學者發現台灣的資產階級正在自我複製,觸動了台灣民眾的階級意識,國家與市場的權力與資源集中在戰後嬰兒潮的企業家世代,觸動了台灣社會裡的世代衝突(林宗弘2015b)。當馬英九總統執政期間推動兩岸經貿開放、卻無法抑制貧富差距與世代分化的局勢之下,2014年爆發的太陽花運動成了台灣政治版圖巨變的轉戾點(Ho and Lin 2015)。然而,社會運動與政黨輪替如何轉化為經濟與社會改革的政策方向?在後太陽花的時代,台灣應該建構何種調和經濟發展與社會變遷政策?這是經濟學與社會學者所面對的迫切挑戰。

  新世代學者對台灣經濟的未來可能提出相當不同的策略,特別是結合福利國家與產業發展而塑造所謂的『創新福利國家』(林宗弘等 2011),重點包括:

(一)恢復內需動力:外銷導向或兩岸貿易開放,其成長已經逼近極限、海外台商甚至成為台灣經濟的『葉克膜』,政府應該透過提高勞工薪資(基本工資是重要槓桿)與擴大財政收支(增加富人稅)的方式增加內需對經濟成長的比重。

(二)建構性別平權與世代正義的福利政策:例如提供性別平等的勞動市場法律規範與老幼的公共照護體系,才能鼓勵女性就業,並且將國家資源從年金移轉至幼教,才能解決台灣少子女化之下的社會發展與市場需求(鄭雁馨 2016)。

(三)鼓勵傳產與中小企業轉進『福利創新』:重新盤點台灣的中小企業隱形冠軍,瞭解其發展機制與在地網絡特徵,在擴大內需與結合老齡化等國家福利需求,提供創新方向的建議與政策誘因,這些在地產業創新成功,將來亦可外銷。

舉例而言,面對人口老化的現實,相對於以舉國之力開發癌症新藥之類的產品,需要官商長期沉入成本、並徵收土地才能建立生技產業聚落,卻可能面對高風險以及歐美先進對手的競爭,台灣可能更適合擴大原有在地機械與電子業優勢,搭配國家投資的社區照護網絡等社會福利創新系統、發展結合智慧型電子產品的醫療器材或機器人、或是開發減少高齡生育風險的基因晶片檢測與母嬰照護產品,建構在地的醫療服務與製造周邊產業聚落。

(四)改善民主國家效能:台灣的國家能力衰退嚴重,中央財政與決策權力過大而地方自主權過小,中央各部會之間整合弱導致政策矛盾,決策不透明且民眾參與程度低落,因此需要針對中央與地方分權、部會與決策整合、民主參與以及績效評估進行改革。

 

林宗弘/中央研究院社會學研究所副研究員

發表於台灣勞工陣線2016年5月4日舉辦

《經濟轉型正義》 從血汗轉向公平的經濟政策反思 學術研討會

 


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